在中国人民志愿军进行第三次战役后，正当美国当局在朝鲜问题上手足无措，一筹莫展的时候，联合国“朝鲜停火三人小组”向联合国大会提出了达成朝鲜停火和和平解决远东问题的五步方案，即一、立即安排朝鲜停火；二、一旦停火实现，即应加以利用，以便考虑恢复和平所应采取的进一步步骤；三、为实现联合国大会1950年10月7日通过的关于建立统一的、独立和民主的朝鲜政府的决议（虽然美国当局在仁川登陆成功后就决定侵朝美军地面部队越过三八线作战，但在形式上，美国当局一直强调美军是为实现联合国这一决议而到三八线以北作战的），一切非朝鲜的军队将分适当阶段撤出朝鲜，依照联合国有关原则订立适当措置，使朝鲜人民能对其未来政府表达自由意愿；四、在完成第三步之前，依照联合国原则订立适当措置，管理朝鲜和维持其和平安全；五、一旦获至停火协议，将由联合国大会设立一个包括美国、英国、苏联和中华人民共和国四国代表在内的适当机构，寻求解决远东问题，其中包括台湾问题和中国在联合国的代表权问题。1951年1月13日联合国大会通过了这个决议，美国投了赞成票。

        从这个五步方案的内容来说，或多或少接受了1950年12月22日周恩来代表中国政府提出的某些条件，但方案的前提仍是先行实现停火，然后才能考虑其他问题。尽管如此，如果美国真的能够按这个五步方案解决问题，对于中国固然有利。然而美国当局的意图是只考虑停火，而无论中国方面是接受或拒绝这个方案，美国都不会考虑停火以外的其他四个步骤。

        按照艾奇逊的说法，美国当局对这个五步方案感到左右为难。一方面，美国希望立即停火，这样对他们在朝鲜的军事形势有利；另一方面，他们不愿实行停火以外的其他步骤，特别是不愿讨论台湾问题和中国在联合国的代表权问题（这一点，在1950年12月初美英首脑的会谈公报中，美国就已申明）；如果赞成这个五步方案，会引起美国舆论的轩然大波，如果否决这个方案，又会在联合国中失去支持。但因为五步方案的第一步是实现停火，同时艾奇逊估计到中国方面，可能会由于不接受联大1950年12月14日决议的同样原因，而对五步方案加以拒绝。所以美国当局对这个五步方案选择了支持的立场。同时，美国正在联合国中组织它的盟国，投票谴责中国为“侵略者”，一旦五步方案被中国拒绝，就要求联合国大会通过中国为“侵略者”的决议。

        中国政府已经看明了这一点。早在联合国大会通过“朝鲜停火三人小组”提出的“五步方案”之前，印度政府即将“五步方案”的内容向中国政府作了通报。中国政府认为，只要联合国通过这个决议，美国就有可能利用停战保存实力，在南朝鲜保持若干地区，并武装日本，而谈判则可无限期地拖延下去。因此如果联合国通过这个先停火后谈判的提案，中国将予以拒绝并提出自己的主张，即：

        甲、在同意从朝鲜撤退一切外国军队及朝鲜内政由朝鲜人民自己解决的基础上，举行有关各国的谈判，以结束朝鲜战争。

        乙、谈判内容必须包括美国武装力量从台湾及台湾海峡撤退及远东有关问题。

        丙、举行谈判的国家，应包括中华人民共和国、苏联、英国、美国、法国、印度和埃及七国。中华人民共和国在联合国的合法地位即从举行七国会议起予以确定。

        丁、七国会议的地点，提议选在中国。

        1月11日和14日，将上述主张先后发给斯大林和金日成，征得了他们的同意。在联合国大会通过五步方案决议后，1月17日周恩来以外交部长的名义致电联合国大会第一委员会主席，表示中国政府不能同意先停火后谈判的原则，“先停火后谈判的原则，只便利于美国维持侵略和扩张侵略，决不能导致真正的和平，因之中华人民共和国中央人民政府不能予以同意”。同时，为着朝鲜问题和亚洲重要问题真正能够得到和平解决，再次提出了中国政府的上述四项主张。并指出：“上述提议，如获得联合国及其有关国家的同意，我们认为及早举行谈判，对于迅速结束朝鲜战争是有益的。”

        应英国驻华代办和印度驻华大使的请求，中国外交部于1月21日和22日又对这些主张作出明确解释，即“一、只要一切外国军队从朝鲜撤退的原则被接受后，并付诸实施，中华人民共和国中央人民政府将负责劝说中国人民志愿军部队回到本国。二、我们认为关于停止朝鲜战争，与和平调处朝鲜问题，可分两个步骤进行。第一个步骤，可在七国会议第一次会议中商定有限期的停火，并付诸实施，以便继续进行谈判；第二个步骤，为欲达到完全结束朝鲜战争并保证东亚和平，停战全部条件必须与政治问题联系讨论，商定：从朝鲜撤退一切外国军队的步骤和办法；向朝鲜人民建议如何实施朝鲜内政由朝鲜人民自己解决的步骤和办法；依据开罗宣言及波茨坦公告，美国武装力量自台湾及台湾海峡撤退；以及远东有关诸问题。三、中华人民共和国在联合国的合法地位的确定必须得到保证”。鉴于此，英国政府主张对和平解决朝鲜问题再做进一步努力，先不要通过中国为“侵略者”的方案（尽管英国赞成这一方案）。参加联合国会议的苏联和12个亚非国家的代表也主张按中国分两步走的方案来考虑朝鲜问题的和平解决。

        然而，美国坚决反对，迫不及待操纵联合国大会于2月1日通过由美国等国提出的污蔑中国为“侵略者”的决议。艾奇逊承认“我们的盟国……有点勉强地于2月1日和我们一起通过了对中国侵略的谴责”。

        对于联合国2月1日通过的决议，周恩来外长代表中国政府于2月2日发表声明指出：联合国大会的决议“是非法的、诽谤的、无效的，中国人民坚决表示反对”，“明明是美国政府制造出朝鲜事件，干涉和侵略朝鲜，干涉和侵略中国的台湾，而美国提案却反说中国共产党在干涉朝鲜，中华人民共和国中央人民政府在侵略朝鲜”。美国的真正意图是“继续侵占朝鲜和台湾”。2月1日联合国大会通过的决议，“向全世界爱好和平的人民和国家最露骨地证明：美国政府及其帮凶们是要战争不要和平的，而且堵塞了和平解决的途径”，“中国人民从此倒会更清楚地认识美帝国主义的侵略野心，会更懂得为了对付美帝国主义及其帮凶们的扩大战争企图而采取一切必要的措施。”联合国2月1日的决议，也遭到苏联、印度等国的坚决反对。

        在战场上，虽华盛顿当局在志愿军进行的第三次战役后，对美第8集团军是否撤出朝鲜与何时撤出朝鲜，尚在举棋不定，但李奇微对他的部队进行了整顿，撤换了美军7个师中的5个师长，消除部队中的失败情绪。他早在一上任时就表示，一旦集结好部队，就转入进攻。从1951年1月15日开始，他就进行试探进攻，以探明中朝军队的实力和部署。他还坐飞机飞到中朝军队上空亲自进行侦察。李奇微认为，志愿军的后勤补给困难，每次进攻只能维持一个礼拜的攻势，越过三八线以后，运输线延长，补给更加困难，已不可能进行有效的作战。李奇微经过试探进攻和空中侦察，判断志愿军和人民军第一线兵力不足，短时间之内不会发动进攻。因此，他认为，美军在朝鲜还可以坚持下去。

        于是，经过准备，遂于1月25日开始，集中他指挥的“联合国军”所有地面部队，在空军支援配合下，全线发起了反扑。这次进攻部署上，与上次三八线防守截然不同，以美军和南朝鲜军混合配备，加大了兵力密度和加深了纵深配置，由美军担任主攻，进攻重点在西线。

        杜鲁门派来的特使柯林斯，于1月17日，将李奇微的判断和行动向华盛顿作了报告，使白宫和五角大楼自1950年11月以来，第一次有了如释重负之感。布莱德雷后来说：“那天，当消息在上层的圈子中传开时，你几乎可以听见人们如释重负般的叹息声。”华盛顿当局把柯林斯发来的这个报告看做是“标志着……对朝鲜战争看法的转折点”。柯林斯也说：“从去年11月以来，华盛顿的有关负责人第一次不再因我们正被赶出朝鲜而持悲观态度了，尽管也承认我们面前还有艰难岁月，但却不再对撤军问题多加评论了。不再为是否撤出朝鲜问题而伤脑筋了。”

        志愿军在休整时，已充分估计到了美国是不会甘心在战场上的失败的，不再经过几次激烈的大规模的战役打击，美军是不会退出朝鲜的，他们甚至会破坏我们的休整和春季攻势的准备。但是对美军如此迅速转入大规模反扑，则缺乏足够的估计。彭德怀在判明李奇微的企图后，于1月27日，立即命令各部停止了休整，进行作战准备。

        此时，志愿军前线各军，兵员没有得到任何补充，物资补给的困难状况没有得到任何改善，第9兵团因在第二次战役中冻伤减员较大，尚在咸兴、元山地区休整，暂时不能投入作战，第一线总兵力同李奇微的地面部队相比已没有多少优势。作为后续部队的第19兵团，在国内还未完成入朝作战准备，一时不能开到前线。因此，前线各军面临着巨大的困难。

        鉴于此，彭德怀于同日24时致电毛泽东，指出：“敌约三个团（后续部队不详），分三路越金良场里、水原线北数里，有相机攻占汉城市江北岸桥头阵地模样，企图以此稳定联合国内部目前严重混乱现象。敌继续北犯，我不全力出击，消灭一个师以上，保持桥头阵地甚为困难；出将破坏整训计划，推迟春季攻势，且目前弹、粮全无补充，最快亦须下月初旬才能勉强出动。现一二五师向长湖院里、原州间出击，一一二师向利川西南地区出击，求得各歼灭伪军一部，试行能否牵制敌人北进。如可能停止敌人北进，政治上又不许可放弃汉城、仁川，即须被迫部署反击，但从各方面考虑，甚为勉强。”因此，彭德怀在电报中提出，“为增加帝国主义阵营矛盾，可否以中朝两军拥护限期停战，人民军与志愿军从乌山、太平里、丹邱里（原州南）线北撤十五至三十公里消息，如同意，请由北京播出。我暂时放弃仁川及桥头阵地，在国内外政治情况是否许可。”“以何者为是，盼示复。”

        彭德怀从志愿军连打三个战役需要休整和补充的状况，和为准春季攻势考虑，这样提出建议，完全可以理解。但这时的战线是在汉城以南接近三七线的地区。美国并未放弃鸭绿江的目标，至少是三八线，因此，即便按彭德怀所提建议，志愿军和人民军后撤15～30公里宣布暂时停火，战线仍在三八线以南的汉江以南地区，美国当局是无论如何不会接受的。再则，早在10天以前的1月17日，中国政府即已对联合国通过的先停火后谈判的决议表示了拒绝，加之，中央此时对战争形势的总体估计比较乐观。所以，在接到彭德怀的电报后，毛泽东于28日19时复电彭德怀，作了如下答复：

        （一）一月二十七日二十四时给我的电报及给各军准备作战的命令均收到。

        （二）我军必须立即准备发起第四次战役，以歼灭两万至三万美李军，占领大田、安东之线以北区域为目标。

        （三）在战役准备期间，必须保持仁川及汉江南岸。为确保汉城并吸引敌人主力于水原、利川地区，战役发起时，中朝两军主力应取突破原州，直向荣州、安东发展的办法。

        （四）中朝两军北撤十五至三十公里发表拥护限期停战的新闻，是不适宜的。敌人希望我军撤退一段地区。

        （五）第四次战役后，敌人可能和我们进行解决朝鲜问题的和平谈判，那时谈判将于中朝两国有利，而敌人想于现时恢复仁川及汉城南岸桥头堡，封锁汉江，使汉城处于敌火威胁之下，即和我们停战议和，使中朝两国处于不利地位，而这是我们决不能允许的。

        （六）我军没有补兵，弹药也不足，确有很大困难，但集中主力向原州、荣州打下去，歼灭几部分美军及四五个南朝鲜师的力量还是有的，请你在此次高干会议上进行说明，此次指导方针应即作为动员进行第四次战役的会议。

        （七）中朝两军在占领大田、安东之敌军以北地域以后，再进行两个月至三个月的准备，然后进行带最后性质的第五次战役，从各方面说来都比较有利。

        （八）宋时轮兵团应即移至平壤、汉城、仁川、水原区域休整，并担任巩固该区，防止敌人在仁川及镇南浦登陆。在将来的第五次战役中，该兵团即担任西部战线之作战。

        （九）执行第四次战役时，请你考虑将中朝两军主力分为两个梯队，各带五天干粮蔬菜，一梯队担任突破及一段追击，第二梯队担任又一段追击，以便能使战役持续十至十二天，歼灭更多敌人。

        同日，毛泽东将这个电报也发给了斯大林，征求他的看法。斯大林于30日回电，同意毛泽东28日给彭德怀电报的意见，他指出：“从国际的观点看，不让敌人占领仁川和汉城，以便中朝部队给敌人的进攻部队以重大打击，是完全合适的。”

        尽管志愿军和人民军困难很大，但形势已不允许再休整。彭德怀根据毛泽东28日19时的电报，部署了第四次战役。针对李奇微的部署特点，彭德怀决定，以志愿军西线6个军和人民军4个军团编成3个作战集团，采取西顶东反的方针，打退敌军进攻。以志愿军副司令员韩先楚指挥志愿军第38、第50军和人民军1个军团，在西线阻击，牵制美军主力，掩护东线开进和反击；以邓华副司令员指挥志愿军第39、第40、第42、第66军，在东线寻机反击歼敌；以人民军前线总指挥金雄指挥人民军3个军团，在东线实施战役迂回，断敌退路，配合邓华集团歼灭敌人；以志愿军第9兵团第26军南开至汉城以北的议政府地区作为预备队。

        2月4日，彭德怀前往金日成处，就进行第四次战役问题进行了会商，两人共同认为，“经三次战役后，上下都产生轻敌思想，对敌人估计不足，以为敌人不可能这样快的向我反攻”。并认为仍要作充分准备，不能轻敌，确定第四次战役“力争停止敌人前进，稳步打开战局，并从各方面加紧准备，仍作长期打算的方针”。如果第四次战役不能打到大田、安东一线，能守住汉江南岸一线阵地也好，待空军和机场准备好后能于5月举行总攻。金日成并提出，此次战役后，约彭德怀一同到北京讨论战争问题。5日，彭德怀将与金日成会商情况电告毛泽东。

        2月初，“联合国军”反扑的势头更为猛烈，在西线和中线地区都展开了较大规模的兵力。以其优势的炮兵、坦克、航空兵火力，对志愿军和人民军阵地实施所谓“火海战术”，进行猛烈的火力攻击。战场形势的迅速变化，也引起了中共中央和中央军委的冷静思考。从此时开始，毛泽东将主要精力转到国内各项建设和恢复方面，中央军委对战场上的指导，毛泽东委托周恩来具体过问和处理。

        2月4日，周恩来起草的中央军委在给彭德怀的电报中指出：第四次战役“我如能在东线歼敌一两个师，打开缺口，则西线敌人冒进，可能被停止，但也须设想敌进占汉城后侦知我西线正面力薄，仍有继续前进逼我东线后退可能”。“如果我出击受阻，西线敌人已向三八线逼近而我在东线无战机可寻时，我邓集团可以考虑放弃洪川、春川地区，将来再打。”9日21时，彭德怀电告中央军委：“我邓、金集团预定十一日至迟十二日开始战役反击，如能得手歼敌一两万人，将可能粉碎敌进犯企图并收复三七线以北地区。此役结束后，主力在平昌、原州、利川、水原之线以北地区整补，准备三月底四月初再进行一个战役。设如反击不得手，则敌人可能乘胜进出三八线，我亦必须乘敌疲惫之时予以反击，打落其气焰。为不失时机应付以上两种可能情况，建议将十九兵团即分三路入朝。”中央军委接到这个电报后，周恩来起草复电，于2月11日早晨发给彭德怀指出：“在这次战役中，我如反击不得手，敌人确有进出三八线可能。但如敌乘胜急进，二月底即可到达金川、铁原之线，而我十九兵团无论车运步行均无法于同时赶到瑞兴、金川、铁原之线。敌如在到达三八线后观望并整理一个时期然后北进，则我十九兵团当可于三月十日起开始到达上述指定之线。从目前形势看来，后一种可能较大。但美帝也正如蒋介石一样，早晚市价不同，亦有可能在自以为大胜时急进。果如此，我们必须考虑在平壤、元山之线以南地区予以反击，而不可能准备在敌人进出三八线时即予以反击。”

        此时，志愿军在朝鲜作战的部队，已连续打四个战役未得休整和补充，而“联合国军”依靠其优势的武器装备，在遭到志愿军打击时组织撤退快，在志愿军停止攻击后其组织反扑也快，不允许志愿军在战场上进行长时间的休整。这样，如何解决志愿军的休整和补充问题，便成了能否坚持长期作战的重大战略问题。

        早在志愿军组成前，中央军委周恩来副主席在检查东北边防军作战准备时，就曾设想，边防军出动参战后的补充问题，“一种是从各部队抽出十万人来补充，一种是用建制补充，后一种办法较好。另一种是采用换班的打法，进行补充，即准备第二线部队作为后备，待第一线部队一个军或一个师作战后需补充时，可以开第二线整补，而以第二线一个军或一个师调前线作战，用这种办法整补为最好”。在第一次战役结束后，东北军区副政治委员李富春也曾提出，采取以兵团或军或师轮番作战办法的建议。但当时在后方的二线部队均尚未作好出动准备。经过三次战役，特别是第四次战役开始以后，战场形势表明，轮番作战已势在必行。

        2月7日，周恩来即开始拟制军委关于轮番作战计划问题给志愿军和各军区的电报，决定编组三番作战部队，轮番作战，轮番休整。同日，毛泽东对每番作战使用的部队提出了具体意见。军委的电报于8日拟好，9日毛泽东批发了该电。这个电报指出：“从目前朝鲜战场上正在进行的战役中，可以看出，敌人不被大部消灭，是不会退出朝鲜的。目前敌人的作战意图是，在站住阵地之后，经过休补，寻找机会，向前反攻，一方面可扩大其侵占地区，另方面不容我在前线作较长期的休整，同时，对朝鲜沿海的袭扰、运输线的轰炸，也正为配合这一意图。”“为粉碎敌人之意图，坚持长期作战，以达大量消灭敌人，完全解决朝鲜问题之目的，决定在朝鲜采取轮番作战的方针。”并指出“如此轮番作战，我既有生力军，又能得到切实整补，既不致陷于被动，又能保持旺盛的机动性与持久性，又使更多的部队学会和美国侵略军作战”。电报具体规定了每番作战的部队，到达朝鲜接替作战的时间，具体轮番和休整的组织等。

        2月中旬对轮番作战计划又作了部分调整，最后确定的轮番作战计划如下：

        以正在朝鲜作战的9个军30个师为第一番作战部队；以第一番的第9兵团，和准备从国内调赴朝鲜的第19兵团（辖第63、第64、第65军）3个军，从西南军区抽调的3个军（第12、第15、第60军，入朝前该3个军编为第3兵团），共9个军27个师（第9兵团的3个军各从4个师整编为3个师）为第二番作战部队，4月上旬前后到达三八线地区，接替第一番部队作战；以第一番作战部队另6个军中的4个军（另2个军回国）和准备从国内调赴朝鲜的第47军、第20兵团（辖第67、第68共2个军）及西南军区第二批入朝的3个军，共10个军30个师为第三番作战部队，6月中旬前后接替第二番部队作战。

        从此，中央军委和志愿军放弃了带最后性质的原春季攻势的设想，原计划在国内的各种准备仍继续进行，但已不是为了春季攻势，而是为了坚持长期作战。
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