建国以来，周恩来领导的国务院一直把主要精力用于经济建设。而经济建设方面周恩来最重视的工作之一，就是制订国民经济年度计划和五年发展规划。“文化大革命”以前，对每个年度计划和五年规划，周恩来都充分调研，反复研究，拟订方案，留有余地，认为稳妥可靠后才报送党中央批准执行。

        “文化大革命”开始后，国家计委等起草和执行国民经济计划部门的业务工作被彻底打乱，基本处于停顿状态。在周恩来临时安排下，1967年的国民经济计划在1966年11月召开的全国计划和工交会议上讨论拟定，并经周恩来审查同意后上报中央。但是，由于林彪、江青一伙的干扰破坏，中央一直没能批准下达该计划。为使1967年的任务生产不致中断，有关部门只能分地区、分行业，甚至按厂矿单位来下达任务指标。随着“打倒一切”、“全面夺权”的加剧，国家计委的业务工作已无法正常进行，整个国民经济的运转面临失控，尤其关系国民经济命脉的铁路运输和煤炭生产更是首当其冲，每况愈下。

        1967年5月底，因派性争斗，造成京广、津浦、陇海、浙赣四条铁路干线均处于半瘫痪状态，仅徐州一处，就停开货车69列，致使包括国际列车在内的客货运输无法正常运行。此后不久，全国除东北外整个铁路交通中断（东北铁路亦多处堵塞）。由于煤炭运输发生困难，工业用电甚至城镇居民用电都时常停断，损失巨大。与此同时，因中外船只无法按期装卸货物，使得沿海沿江许多港口、码头的货物堆积如山。国内工业生产的停滞和破坏，造成不少援外项目也被迫停产、下马，国家的信誉受到严重损害。……

        到10月下旬，摆在周恩来面前的是这样一份全国工交生产情况报告：自5月份开始，工业生产和铁路运输陆续出现较大幅度的下降。到9月份，钢和生铁的平均日产量都降到1.2万吨，只为全年计划平均日产量的26％左右；原煤（部直属矿）的平均日产量下降到26.8万吨，为全年计划日产量的50％；每日平均发电量下降1.6亿度，为全年计划日发电量的60％；原油的平均日产量下降到1.9万吨，为全年计划日产量的40％；铁路平均日装车数下降到1.9万车，为计划日装车数的46％。第三季度全国工业生产平均水平大约只有原计划的50％左右。估计1967年的全部工业总产值，大约只能完成原计划（草案）的70％左右。

        这样的生产形势，是几亿人口“当家人”的周恩来所绝对不能容忍的。

        针对日愈混乱的铁路运输状况，周恩来向出席10月份召开的全国铁路系统工作会议的代表指出：如何把铁路运输搞上去，这个问题太大了。粮食生产、工业生产，回过头来还是铁路运输问题。“抓革命、促生产”，铁路处于关键性的地位。现在，铁路运输量还没有回到水平线上。今年运输指标再上不去，就会影响明年的发展。空喊“革命”，不抓业务，“革命”就是空的。动不动就把机务段冻结起来，这无论如何不是革命的，这是破坏革命。

        11月间，周恩来又语重心长地对黑龙江两派造反组织代表说：你们东北是最冷的地方，但现在最好的煤矿日产量还不到一半。东北离开煤怎么行？闹革命闹了一年半，去年还有库存，今年都用上了，搞不好就都得停产。所以，你们不能再打（派仗）了！

        在这段时间里，周恩来多次使用“内战”这两个字来概括他对各地区、各部门因派性争斗所造成的混乱局面的看法。他批评只热衷打派仗、全然不顾国家利益和声誉的广州地区造反派：你们连国际主义、爱国主义都忘了！现黄埔港无法卸货，国家为每条外轮每天赔款500英镑。我要是在广州，我就大声疾呼：“反对内战！”他还严词责问广西两派代表：你们看一看，现在“内战”打成什么样子！一段一段的铁路比过去军阀混战时搞得还厉害！我们的工人阶级兄弟、人民群众就在打这个“内战”！

        除了在有限的范围内批评和制止阻碍生产发展、破坏国家资产的无政府主义思潮和派性行为外，作为掌管整个国计民生的政府总理，周恩来深知在不利形势下安排、制订计划的重要。否则，便难以在宏观上把握和控制国民经济运转的全局，甚至导致他所担心的经济基础的动摇和崩塌。

        仍在协助周恩来抓经济工作的余秋里后来回忆：进入1968年，经济形势更加严峻，工业生产继续全面下降。由于根本无法召开计划会议，这一年始终没能订出一个计划，是“一五”计划以来唯一没有国民经济年度计划的一年。快到年底时，周总理经过反复考虑，认为必须安排一个年度计划，于是批准在12月初召开全国计划会议。会议由国家计委和建委军管会负责人召集，参加会议的有国务院各部门、各省、市、自治区军管会成员以及群众组织代表。然而，在“以阶级斗争为纲”的氛围下，与会者根本不可能把心思放在制订国民经济计划方面。会议期间，几乎没有讨论计划问题，而主要是搞“大批判”。直到会议结束，也没有订出1969年的年度计划来。12月26日凌晨3时，周总理把我叫到他那里。他疲惫至极，面带忧虑地对我说：“今年只有5天了，明年计划还没有搞出来，一些重要的生产资料和人民生活必需品安排哪里生产，往哪里调运，没有个计划怎么行呢！”我说，我找几个人先搞一个明年第一季度的计划，以便使工作有所安排。总理说：“好！你赶快回去搞吧。”我回来后顾不得休息，就找了几位同志商量，搞出了一个第一季度计划安排方案，只提出了几个关系国计民生的重要指标，立即报给了总理。总理审查同意后即报请毛主席审批。毛主席很快就批准了这个计划。这样，1969年一开头，总算有了一个可供遵循的计划。

        1969年2月16日至3月24日，根据周恩来的指示精神，国务院在北京召开全国计划工作座谈会，主要讨论1969年的国民经济计划、方针和任务，并就年度工农业生产指标和基本建设规模等问题交换意见。为召开这次会议，从1月以来，周恩来多次召集有关部门的负责人开会商讨，调查研究，亲自阅改、审定国务院会议通知稿。会议期间，周恩来通过会议简报和找有关人员谈话，进一步了解掌握了影响经济工作全局的一些情况和问题。3月24日会议结束，周恩来到会发表讲话，系统阐述1969年国民经济计划的各项任务，提出：在制订计划时一定要实事求是，讲求实效，留有余地。他尖锐批评那种滥制毛主席像章、滥印毛主席语录的做法是形式主义，是铺张浪费之风，是不尊重毛主席和违背毛泽东思想，指出：在这些方面如能减少一些数量，就可以把所用原料转产别的东西；如节约纸张就能节约烧碱，就可以多生产一些肥皂，现在不是肥皂不够吗？他还特别强调：年度计划和长远规划的立足点，都应放在“备战、备荒、为人民”和“抓革命、促生产、促工作、促战备”这样两条方针上，重点是“以农业为基础，以工业为主导”。这次计划座谈会，实际上是对1968年年底“流产”了的计划会议的一次弥补，也是自“文化大革命”以来第一次取得某些成效的全国计划会议。

        对编制国民经济和社会发展的中长期计划——“四五”计划，周恩来也给予高度重视，在十分困难的条件下，他亲自组织，具体指导。1968年底，他指示有关人员会同计划起草小组共同研究准备这项工作，并提出一些指导性意见：关于“四五”计划的奋斗目标，他认为对此要考虑全面，不仅要考虑工业，而且要考虑农业和整个国民经济；关于方针任务，提出应使用“初步建立我国独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系”这样的表述。他还表示，在目前情况下制订详细的第四个五年计划的条件还不具备，但可以先搞一个纲要，搞得好对指导经济发展和防止盲目性会有一定作用。1969年的战备形势，给“四五”计划的编制工作带来巨大的负面影响。之后，在1970年二三月间召开的全国计划会议上，与会人员初步讨论了“四五”计划纲要（草案）。同年六七月间，该计划起草小组撤销，编制工作由国家计委负责，对纲要（草案）做进一步修订。由于历史的局限以及林彪、江青一伙的干扰破坏，“四五”计划纲要草案虽进行多次研究和修改，仍未能完整体现周恩来的许多正确的指导思想，出现指标过高、要求过急等一系列弊端。为此，“文化大革命”后期在实际工作中又进行了多次调整。

        根据统计，“文化大革命”初期的国民经济在1967、1968两年跌至谷底后，从1969年起开始出现较快回升。这一年工农业总产值达到2495.5亿元，比上年增长23.8％，比1966年增长7.2％。其中农业总产值642亿元，比上年增长1.1％，工业总产值1853.5亿元，比上年增长34.3％。同时，主要工农业产品产量除棉花等个别指标外，均有较大幅度增加。在1969年国民经济有所恢复的基础上，作为“三五”计划最后一年的1970年，工农业生产又继续取得较大幅度的增长，财政收入和基本建设投资有很大增加，各项主要经济指标大都完成或超额完成了“三五”计划和年度计划。

        历史在客观地记录下这些具体数字的同时，也真实地记录下周恩来这一时期为国家为人民付出的艰辛努力和做出的巨大贡献。
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