1967年2月8日，住房和城市发展部部长罗伯特· h.eaver）宣布，今后凡申请联邦资助建设的公共住房，都秉持先到先得的原则。身为黑人的韦弗颁布这样的规定，是为了回应民权组织（包括他领导过的一个组织）的指责，它们批评上述住宅区的管理人员实行或容忍种族隔离。

        根据原来的规定，由运行住宅项目的城市机构授权，各住宅区的管理人员有极大的自主权来挑选房客。这种挑选自由再加上房客们的偏好，导致住宅区住的几乎全是白人或全是黑人。例如在波士顿，有25个为低收入人群建造的公共住宅区，其中13个住宅区的白人占96%以上，2个住宅区全是黑人，其余住宅区要么这个，要么那个族群占据主导地位。邻里关系并不能完全解释这种现象。米欣山住宅区的住户全是白人，而一街之隔的米欣山扩充区则有80%的住户是黑人。

        韦弗的先到先得原则以“1-2-3规则”而闻名。它是这样运作的：按住房申请日期、对住房的需求程度及家庭的大小对申请家庭进行排列。一旦有了空房，就给名单上的第一个家庭。如果空房不止一套，就先拿出最好的一套供排名第一的家庭选择，如该家庭不愿意住这套，可再提供另一套，然后是第三套。如果三套住房都被拒绝，这个家庭就会被排到名单末尾，顺次向下一个家庭提供住房。韦弗的原则以规则代替了自主权，是政府防止自主权滥用的典型做法。

        八年后，一批房客起诉波士顿住房管理局。房屋法庭的法官认为，住房的分配方式延续了种族隔离的传统，这一裁决在住房和城市发展部1976年的一份报告中得到了证实。哪里出了问题？在波士顿执行了（尽管不情不愿）联邦法规明确规定的禁止在分配住房时掺杂种族因素这一政策以后，歧视性分配为什么还能持续这么长时间？

        乔恩·派努斯（Jon Pynoos）

        

规章制度与自主权

        马克斯·韦伯说过，官僚机构最大的长处（也许是它固有的特征）就是形成制度化的方法将一般性的规定应用于具体事例，使政府的行为公平且可预测。，vol.3，ed. Guentticer Press，1968），958，973-75，979.">韦伯认为这种基于规定的管理极具优势，对此充满信心。西奥多·J.洛伊（ton，1969），85-93. Loicized in David Leive State，”    19（1988）：371-98. ton，1969），297-303.">规定明确，管理就有条不紊。劳伦斯·弗里德曼（Lawrence Friedman）论述道，对福利与公共住房计划来说，尤其应该严格按规定管理，因为它涉及在公平的基础上对资源进行简单的分配。（May 1966）：687，as paraphe Rules：Bureaucrad Reform in Public housing（New York：Plenum，1986），3.">

        规章能防止并纠正政府的失误，这一观念出现已久且根深蒂固。亚里士多德说：“寻求公正就是寻求中立的权力；法律就是中立的权力。”，trans. Er Barker（Oxford：Clarendon Press，1952），146. Of course Aristotle kne la “cover t be expressed in general terms，but as are ed iculars.” Ibid.，148，73.">伊丽莎白时代的法官爱德华·科克爵士（Sir Edter 8，355-83.">约翰·洛克认为，在一个政治社会中，自由的本质在于要有“长期实施的规则，生活中可以遵循，对每个人有同样的约束力……并且不受任何人易变的、模糊的、武断的意志影响”。，ed. thomas I.Cook（New York：hafner，1956），132.">在美利坚合众国宪法中，“法律平等地保护每一个人”的思想体现了这种洛克式的观点。

        相比之下，欧洲大陆并不那么赞同这一观点。与美国革命不同，法国大革命是为了建立主权在民的政府，而不是为了限制政府权力。美国人不信任当权者，为防止权力滥用，他们用宪法制衡和法律条款来限制当权者。法国革命者及其后继者则不惧怕权力，他们只是不信任当时行使权力的人——国王和他的部下。法国或后来的瑞典几乎没有人想限制政府的权力，他们想要属于人民的政府。人民应全面统治，所以，一度为君主所拥有的统治权应完整地转移到他们手中。正如第十六章所说，这些仍在发挥作用的观点解释了为什么规章制度对欧洲政府的限制比对美国小。

        美国人有时会暂时放下对行政自主权的恐惧和对规章的执着。在新政时期，几个管理部门，如证券交易委员会、全国劳资关系委员会和联邦通信委员会，被赋予了极大的权力，并可以灵活掌握规则。但过了这段时间我们就回到了天生的状态，我们坚持用法律约束每个新建机构的权力（如环境保护局）。对于现有机构来说，如果不能明确界定它们的权力，起码可对其进行司法审查。对规则的偏爱模糊了使规则奏效的环境的问题，很明显，貌似简单的规则没有解决波士顿房管局的问题。

        可以看出，先到先得的规则存在缺陷，这些缺陷提醒我们公正可行的规则应当具有一些特性。第一，它应秉持公正原则办事，而房管局对不同申请人进行有区别的分配。所有的公寓都有所不同，比如面积、舒适度，最重要的还有位置。所有申请者也品性不一：有的遵纪守法，有的无法无天；有的循规蹈矩，有的桀骜不驯。第二，规则要做到有效，就应明确申请标准之间的权重。房管局没有做到这一点，实际上也不可能做到。在待分配的名单上，需求与时间之间常常相互矛盾，按照条文处理这一问题几乎不可能。第三，规则不能与激励管理者和至少部分申请人的因素相矛盾。无论是房管局的管理者还是住房申请人，都没有动力遵守规则。申请人宁愿牺牲舒适度，住进“好”住宅区，很少有人想取消住宅区的种族隔离。房管局想得到“好”住户，而不是麻烦多多的家庭。我们想切实地明确规则，但房管局的规则只是虚有其表。

        

规章制度与任务

        若政府机构的工作和成果清晰可查，它就具备了按规则进行管理的部分条件，但不是全部条件。我已将此类机构称为生产型机构（见第九章）。社会保障总署负责老人和困难户的救济申请，其管理规定就非常详尽。这些规定似乎很有效，因为它的工作（处理救济申请）和成果（谁得到多少钱）显而易见，而且这些规定与救济申请的审核条件相一致，或者至少不相矛盾。规定和审核条件包括的参考因素是可比较的（特定年龄段和婚姻状况），而且无须涉及令人为难的折中（只要符合某些审核条件就能拿到钱，除非社会保障信托基金花光了）。同时，规则与工作人员固有的激励体制相一致（社会保障总署的服务精神就是鼓励雇员将钱交给每个符合条件的人）。

        社会保障总署还管理着伤残保险项目。这方面规定的实施要复杂一些，因为伤残人士的定义比对老人或退休者的定义更加模糊。杰里·马修写了一本关于社会保障总署伤残项目管理的书，他在这部非常精彩的书中总结认为，尽管项目中的有些规定不甚明确，但执行得相当好。其中一个原因是，不论他们的经济状况如何，每个伤残人士都有权得到津贴；所以“伤残”的定义虽然模糊，却不必考虑更模糊不清的“需求”因素。此外，申请批复的工作流程也弥补了伤残的模糊规定。审核申请的工作人员在同事和上司的眼皮底下办公；申请全是书面的，无须仓促做出判断；审核决定可由质量监督人员复查；未通过审核的申请人可向行政法官提出申诉。（New y Press，1985），220-22；see also 17-19，41-42，65-66.">这种审慎的程序形成了基于共同的经验和共享的判断的伤残人士习惯法。，January 8，1989.）">

        各地方福利机构规定的实施过程更为困难，这些机构管理着针对抚养子女有困难的家庭的联邦援助计划。直到1988年被修改为止，这项计划授权各州补贴那些没有丈夫且带着孩子的贫穷妇女及健康但失业的父母。就这些标准制定详细规则非常困难。如何定义“健康”或“可以就业”的父母？如何衡量贫穷妇女“需要”多少钱？有些国家，如英国，并不按规定处理，而是授权福利工作者对申请人进行分析，自行批准补贴。

        在美国，我们不完全按照规定办事。有些规定中的模糊是不可避免的，所以负责实施的福利工作者就有相当大的自主权，他们可以凭借自主权以是否健康或可否就业为由，拒绝给予妇女救济。实际上，这种情况很少出现。20世纪60年代，在威斯康星研究福利管理的乔尔·汉德勒（Joel etext" data-note="Joel F.udy of elfare Administration（Chiarkham，1971），81，85.">以调查收入的方式来落实规章制度：“你的经济来源匮乏到足以证明你有资格享受补贴吗？”如申请人通过了收入状况调查，剩下的审查与她的预算有关——她需要多少钱？用于何处？工作人员很少问及就业能力、婚姻计划或照看孩子等方面。虽然根据一项于1962年通过的法律，联邦政府试图让福利工作者向申请人提供“社会服务”，但他们并未提供。

        如果福利工作者把补贴给了不合格的申请人，他们就会遇到麻烦。而只有经济上的不合格容易确定，所以工作人员执行的都是有关钱的规定，他们没什么兴趣弄清楚申请人如何生活，更不用说教申请人应该如何生活了。

        如果福利和房管机构（弗里德曼认为两者执行规定应该清楚干脆）的规定都不能全面地指导工作人员，那就不难想象，在解决型、程序型或工艺型机构中全面实施规定有多困难了。比如警察，我们期待他们打击和消灭违反秩序的行为，但实际上不可能为违反秩序（或遵守秩序）的行为下定义。（Cambridge，Mass.：y Press，1968），21-22.">警察吓到老妇人或为难钻石工匠的行为对少年儿童是有趣的，但对清洁工则是必需的。我们不可能制定明确规定指导警察打击和控制违法行为，这并不是说警察可以对违法行为不闻不问，但他们应该怎么做却永远存在争议。

        再来看国会1975年通过的《全国残疾儿童教育法案》中的“规定”。它要求各州在一个指定的日期以前，对所有3～21岁的残疾少年儿童进行适当的免费教育。这一规定值得称道，可它使各州教育系统容纳学生的能力产生了问题。假如问题仅仅在于日程紧迫和财源匮乏，重大的管理问题是不会出现的。糟糕的是，这项法律未给各州政府在实施方法上的选择权；相反，它要求学校为每个合格的儿童制订“个人教育计划”，该计划规定了短期和年度教学目标，以及为此所要提供的服务。每个“个人教育计划”由孩子的老师、家长、残疾人教育方面的专家及其他“必要的”人员组成的小组共同制订。如果哪位家长不同意执行该计划，就为他召开一次法庭听证会。（Cambridge，Mass.：MIt Press，1979），1-2.">公立学校的工作及成果都很难被观察到（更不用说测量了），它被迫遵守规定，对每个残疾儿童（并非正常儿童）实行以个人计划为基础的教育，这个个人计划可以通过法院得到修正和实行。

        规章制度，如同思想，会产生行为结果。当法规与官僚机构的现实不符时，规则就会被破坏。在这种情况下，破坏的形式有两种。第一，一些连日常工作都没有时间和精力去完成的老师不会将可能合格的儿童纳入特殊教育计划。即便老师的确把他们纳入了计划，教师做选择根据的不是哪个儿童最需要特殊教育，而且哪个儿童在教室里给教师制造的麻烦最多。第二，有些（并非所有）家长利用了他们参加法庭听证会的权利。大多数观察家认为，有能力的中产阶级父母比能力不足的低收入父母更能有效地利用法律制度。（Cambridge，Mass.：MIt Press，1979），10，60，125；illiam ，“A Political Meting tion for All    of 1975 and ter 1985）：7-62；Jotenger aer Kuriloff，“Edug ter 1982）：72-96.">

        由于有了法律，今天我们为残疾儿童做的比以前更多，但并不能轻易地从个人教育计划的规定中推断出是怎样做到的。如果某些批评家的话是正确的，坚持用正式的、有法律效力的规则来规定教学工作已经导致公文和程序取代了服务及其效果。（Berkeley：Uy of California Press，1979）.">我们不应吃惊，规则是指导行为过程的一般性陈述，而运用一般性陈述指导产生个性化的结果在表述上几乎是相互矛盾的。当个体情况不适于规则中的分类时，我们才按照个体情况改变行为。

        规章最容易确定的官僚行为大都是常规行为，即那些经常性的、类似的、有固定模式的行为。在预付退休津贴时，社会保障总署按规定办事很容易，但在着手为伤残申请制订规定时，它则遇到了困难。相比之下，全国劳资关系委员会的规定就少了很多。马修写道：“无论是评论家的尖锐批评，还是法庭的敦促，都未使其相信它的每条含糊的、判决式的指导原则都能用规则详细列举或具体说明。”（Neical Reality versus Procedural Fairness，”    89（1980）：982；NLRB v.yman-Cordon Co.，394 U.S.759（1969）.">联邦通信委员会曾长期抵制明确规定广播许可证的使用标准。全国劳资关系委员会和联邦通信委员会认为自己是半司法机构，裁决案件应当基于案件本身不同的特性。事实上，这两个机构的许多政策也许是可以成为规定的。联邦通信委员会做到了这一点，它最终对一个长期实行的惯例做出了规定：若无特殊原因，就按常规延续使用广播许可证。委员会像法庭一样抵制常规化，也许是因为它们对所面对的问题钻研至深，看到了别人看不到的方面。

        

规章制度与不被允许的后果

        即便在官僚作风不那么常见以至于规则可以灵活变通的地方，一旦出现明显的可能导致不被允许的后果的风险时，我们则会坚持照章办事。原则上，没有理由阻止我们废除惩处杀人犯的法律，而建立一个接受杀人犯申诉的生命保护与改善委员会（ission on Life En and Preservation，CLEP）。该委员会要考虑被害人的性格：他是懒散或尽职？正派或无法无天？可爱或可憎？以这种对被害人的评估为基础，加上成员的专业判断，生命保护与改善委员会裁定被害人是否应该送命；如不应该，那么就是裁定杀人者的做法是否合理。通过这样的程序赦免杀人者，我们将会看到官方发布的凶杀事件数量在减少，因为生命保护与改善委员会无疑会断定被害人中有许多人完全是罪有应得。

        大多数人不赞同这样一项计划，生命如此宝贵，我们不愿将其托付给任何人，特别是让生命保护与改善委员会雇用的官员来决定生死。尽管我们相信，这个世界上少了一些人（也许很多）会更好。简而言之，犯错误的危险——在此例中，将可贵的生命裁决至一文不值——是如此之大，以至于我们不允许政府有任何自由裁量权。如果一个人杀了人要逃避惩罚，就一定要有特别的、可饶恕的理由（如自卫），而不能依据政府对死者生命价值的评估。

        这个国家的法律造成的严重后果正成倍增长，数量之大无法计算。1938～1958年，食品和药物管理局有权禁止任何药物的销售或散发，除非“通过足够的检验”证明它是安全的。1958年通过的一项法律规定，如果任何食品添加剂、食用色素或动物用药“检验后发现被人或动物摄取后会诱发癌症”，就禁止销售或散发它们。这项法律被称为《德莱尼修正案》，因其发起人——来自纽约州的众议员德莱尼而得名。

        《德莱尼修正案》暗示，除特殊情况外，我们不应吃任何试验动物在摄取后诱发了其癌症的东西。实质上，这意味着食品和药物管理局被化学研究的进步绑架了：科学家检验致癌化学物质的能力每每增强，食品和药物管理局就得将这些化学物（及包含它们的食物）从超级市场的货架上取下来。癌症是一个风险，食品和药物管理局被告知，不论花费多大代价冒这样的风险都是不允许的。

        1979年，食品和药物管理局按此规定禁止在“低糖”产品中添加糖精一类的人工甜味剂，但它突然发现国会未兑现它所说的话——至少在这件事上。一位众议员回忆当时的场景道：“一片喧闹。”，vol.5（ason，D.C.：gressional Quarterly Press，1981），612.">即使科学家已发现在试验动物身上因大量使用糖精诱发了膀胱癌，消费者仍愿用它来减轻体重。面对公众的反抗，国会迅速通过一项法律，推迟（最后禁止了）食品和药物管理局糖精禁令的执行。但国会没有修改《德莱尼修正案》：作为规定，它（除某些微不足道的例外）不能被其他规则所替代。

        食品和药物管理局自始至终都认为它无法保证食物完全没有致癌因素。有位科学家发现食品添加剂使人在一生中患癌症的概率仅增加了大约十亿分之一。食品和药物管理局寻找政治上可行且明智的规定来平衡风险与收益，但未取得多大成功。该机构一度提议，如果化学家在食品中发现的某物质的残留物不会以高于百万分之一的概率增加人们患癌的风险，那么就可以批准在动物身上使用这种物质。（November-December 1985）：13. Sec also Rication of tion of gressional Cation to Stific Progress？”    5（1988）：1-88.">但这项提议一直未核定。20世纪七八十年代，食品和药物管理局被夹在消费者保护组织与工业集团之间，前者坚持除非能证明添加剂毫无危险，否则禁止使用，后者则提出如果添加剂的危险处于最低限度，就可以使用。卡特总统时期倾向于前者的观点，里根总统时期倾向于后者，但不论在哪个时期，食品和药物管理局都处在国会要其绝对执行《德莱尼修正案》的压力之下。癌症是公众恐惧的一个根源，因此也是政治压力的来源。它是除肥胖问题外，比其他更有效的压力。

        哈维·萨波尔斯基将这一问题推广到健康议题上。不论是现实的还是想象中出现的新灾难，我们的政治制度对其都十分敏感。传媒靠报道死亡和灾害的故事而逐渐繁荣起来，它们游说各大组织，努力吸收成员击败对手，极尽夸张渲染之事。结果，政府机构会定期收到“绝对不能被破坏的规则”。1983年，卫生和公众服务部部长宣布，艾滋病现在是联邦政府“最优先考虑的健康问题”。萨波尔斯基注意到她的声明里忽略了“前不久，该部门还在强调控制吸烟、酒后驾车、吸毒及少女怀孕是最优先考虑的问题”。我们怎样才能最好地保护环境这一核心问题，淹没在对“过分热心”或“怯懦的”政府的指责与反指责中。

        美国比其他任何工业化民主国家都更依赖通过规则来对公权力的运用加以控制。我想原因不在于我们的政府官僚的类型，而在于官僚们工作的政治环境。我们不该抱怨政府机构有多墨守成规，而应责怪国会、法院及有效利用了二者的利益集团。

        

规章制度：得与失

        在规章制度与自主权之间达到理想的平衡是一个长期性难题，这个问题如同其他人类价值观之间的矛盾一样，如自由与秩序、仁爱与纪律、变化与稳定，没有“客观的”解决方法。我们最多能使自己对按规定而非自主权进行管理的得失变得更加敏感。

        果规定明确清晰，政府机构能由此产生可见的成果：疗养医院必须装有灭火装置，旅馆必须安装烟雾报警器，奶制品不得含有多氯二苯，汽车必须安装防撞保险杠和方向盘。但是，规定不易使组织改进几乎观察不到的办事程序。疗养医院可能因安装了某种设备而更安全，但若没有称职的护士长，设备也不会正常运行。尤金·巴达奇（Eugene Bardac Kagan）通过对国营和私营工厂检查的比较说明了这一点。职业安全与健康管理局派来的检查员会按规定评估工厂的各个方面：通风设施、护栏及安全装置。与之相比，保险公司派来的负责评估企业的可保险性的检查员，还会评估企业管理的态度和方法：它的安全意识。检查方式之间的区别是很重要的，正如约翰·门德洛夫所说的：“大部分工伤不是由违反标准（如规章制度）引起的，由检查员能检查出的违章引起的就更少了。”

        对于一个推崇谨慎的组织，规定可以促使它建立新部门、新程序及新标准。汽车公司必须遵守职业安全与健康管理局的规定，假如此规定的唯一效果只是让公司惧怕检查人员，那么它就不会起什么作用。但为了应付检查人员，公司要雇用自己的工业安全专家，专家又会建立相关程序，对公司产生压力。这样一来，即使公司未被检查，其行为也会改变。同时，规定也会增加书面工作量，改变人际关系，降低组织完成目标的能力及与检查人员合作的积极性。为检查军用飞机的制造是否符合政府规定，要填写数百磅重的表格来记录每架飞机的每一项工作性能——每一架飞机都有一套这种表格，而且必须保存20年。护士必须记录治疗过程中的每一个细节，人事官员必须记录每个录用或晋升决定的理由，教师必须填写签到表、请假条、出勤记录、课本要求、备课方案、学生评语、试题单、种族和语言调查、免费午餐申请表、工作时间卡、郊游要求、特别需求评估和家长会报告等。很少有人会看这些表格，它们无非就是巴达奇和卡根所说的“无罪宣言”。没有哪个飞机公司、值班护士、人事官员或教师会用这些表格承认他们的错误行为，所以政府检查人员也不会读它们。规定与表格之间的对立关系，常常刻画出管理者与被管理者之间的关系。

        规定细化了必须满足的最低标准。当公共或私人组织的行为高于最低标准，这显然是有益的。但最低标准常常成为最高标准，阿尔文·古尔德纳在研究一家伪称为“通用石膏公司”的私营企业时首先注意到了这一点。假定公司要求工人们“完成一天的工作”，有些工人工作少于8小时，有些则长很多。现在如果公布了一条规定——“每人都要工作8小时”，并安装了设备（时钟）来监督执行。懒人现在也要干8小时了，但有工作热情的人可能不会再工作超过8小时。（Glencoe，Ill.：tetext" data-note="Eugene Bardac A.Kagan，Going by tory Unreasonableness（Pemple Uy Press，1982），107-8.">

        要判断一项规则的实施是否收益大于代价，必须谨慎判断每个组织的特殊情况。换句话说，我们无法确定何时颁布一项规定才是最合适的时机。但本节所强调的矛盾至少让你意识到规则有其危险性，并对美国的政治体制保持警觉——它偏重于通过发布规则来解决官僚主义问题。在这样的偏见下，那些担心规则施行成本的人的声音，通常会淹没在关于未满足需求和官僚机构失效的争吵声中。

        那些有才能的、富有进取心的人通常能找到办法使系统（哪怕充满规则）运转。尤其是在遵守规定仅仅被看作履行手续的时候：比如填写一张表格，检查一个箱子，或保存一份文件。教师、护士、警察和房管人员都能找到完成任务的方法，如果他们想这么做的话。

        出现管理问题有两方面的原因。第一，聪明且富有进取心的工作人员在任何组织中都是少数，躲在规则背后的人多于能驾驭规则的人。对43个市政管理机构的58名执法人员的调查研究发现，训练最少、天赋最差的工作人员最有可能拘泥于规定，他们只会机械地执行规定而无视最重要的目标。威廉·K.缪尔对一个大城市的警察局巡警进行研究，结果发现情况也大致如此。“好警察”是“街头政治家”，他们会根据大部分人的利益有选择地执行规定。对于同样的行为，他们有时不追究责任，有时却会逮捕嫌犯。不那么优秀的警察要么躲避街头骚乱与危险，要么机械地执行每条法律规定。（Cy of Chicago Press，1977），esp. chap. 4 and 208-13.">没人知道警察中善于驾驭规章制度的人与滥用或躲在其背后的人的比例，但这一比例恐怕不高。

        第二，不论什么行为，只要它给机构领导人带来麻烦，就会给部门负责人带来麻烦；只要给部门负责人带来麻烦，就会给部门工作人员带来麻烦。如此一来，机构领导人强烈希望下属严格执行规定，因为违反规定会使他们陷入外部的政治困境。这意味着，就连那些聪明且富有进取心的工作人员也不会任意违反那些威胁到他们机构的规定，即使规定本身是愚蠢的。许多机构领导人不理解这一点。他们渴望转移或平息机构受到的批评，并认为所设计的任何用心阻止可能招致批评的行为发生的规章制度都是可行的。那些远离实际执行压力（或许也想讨好领导人）的直接下属向上司保证新规定会解决问题。但除非规章制度以一种有意义且可行的方式重新确定工作人员的核心任务，否则，它不过是又一条对完成任务的约束。（或者更生动的说法是：“又一块绊脚……石。”）
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