不堪重负的国家财政

        财政补贴，是中国财政最大的包袱。在计划经济体制里，商品的市场属性受到扭曲，价格与价值严重背离，政府不得不从财政拿出大笔开支，去维持低收入、低消耗的消费格局，既要补贴生产，又要补贴消费。从吃的粮食、食油、猪肉、蔬菜到用的煤炭、液化气、电力以及住房、交通甚至小学生的课本、几毛钱一块的肥皂……几乎无所不包，无所不补。据统计，在我国实行社会主义市场经济体制之前，国家财政一年用于各种补贴的钱达1000多亿元，占了国民收入的1/3。

        而在所有的补贴中，粮食补贴因为与人们关系最为密切，自然而然地成为中国财政最大的一笔开支。随着市场经济体制的实施，许多补贴都取消了，惟有粮食补贴不仅没有取消，反而越补越多，到了国家财政不堪重负的地步了。

        从1961年至1978年的18年里，粮食商业经营平价粮油国家平均每年补贴24.06亿元，用粮油工业、运输企业和议价经营实现的利润2.55亿元冲抵后，国家净补贴21.51亿元。

        1979年后，随着粮食收购价格大幅度提高，而销售价格未有同步增长，以至国家财政补贴逐年增加。1979年达到85.39亿元，是1978年的4倍；1979年则一下子突破100亿元大关，达到113.59亿元；1981年达到142.93亿元，1983年达到187.55亿元。到1984年，突破200亿元，达到234.29亿元，用粮油系统经营利润冲抵后，国家净补贴209亿元。当年国家财政的物价补贴为373亿元，占当年财政收入的25.5%，粮油净补贴则占了国家物价补贴总金额的一半还多。从1971年到1990年这12年时间里，国家拿出的粮油财政补贴共达1905亿元。

        这还只是粮食提价的补贴，若加上粮食系统的亏损补贴，则更是一个庞大的数字。无论是经营性亏损还是政策性亏损，反正都得由国家补。从1961年开始，国家开始对粮食系统进行亏损补贴，当年补贴就达18.6亿元，以后便是一发不可收拾，逐年增加，越补越多。到1989年，国家财政用于粮食的总补贴达到343.7亿元；1990年达到477亿元，占所有财政补贴的一半，占全部财政收入的1/10。

        1992年，我国实行社会主义计划经济体制，许多商品走向了市场，因而也逐步取消了补贴。但由于粮食的特殊地位，我国继续实行高价收购、低价出售的政策，加上粮食系统政企不分，政策性亏损和经营性亏损混在一起，财政补贴不仅没有减少，反而越来越多。到目前，中央一年的财政预算才3000到4000亿元，而粮食补贴就达700亿元至800亿元。其中，中央光用于专储粮的保管费用和利息补贴、中央和地方用于共同建立风险基金的补助、对粮食企业的老挂账的利息补贴就达292亿元。

        700至800亿元，这是一个多么庞大的数字，也是一个多么沉重的数字。难怪新当选的国务院总理朱镕基上任伊始，第一步就是粮食流通体制改革。他坦然承认：粮食系统的经营性亏损和财务挂账剧增，“超出了国家财政的承受能力。”

        中国的财政，犹如落雨背稻草，越背越重了。

        但无论如何，中国的财政再也背不动了。我们还是一个经济刚刚起步的发展中国家，财政收入本来有限，哪里还背得起这沉重的包袱呢？我们搞经济建设要钱，搞基本建设要钱，而一个粮食补贴就挖掉了我们1/5的财政收入。这种情况不能不引起我们的高度关注。

        

追根溯源查补贴

        粮食因为是一种关系国计民生的重要战略性物资，因此，许多国家为了鼓励发展粮食生产，保障粮食有效供应，维持粮食市场的稳定，都制定了粮食补贴政策。其补贴形式总的来说有三种：第一种是对粮食生产投入的要素实行价格补贴，如印度的化肥补贴；印度尼西亚的种子补贴；前苏联的农用拖拉机、联合收割机和化肥补贴等，通过使农民降低生产成本而促进粮食生产。第二种是对粮食生产者进行支持补贴，此即由政府规定粮食价格的下限，限制自由市场行情在粮食供过于求时无限压价。美国是较早实行这一政策的国家之一。他们的形式是，商品信贷公司接受农民的农产品作抵押，付给农民融通资金。如果行情有利，农民可以把抵押的农产品出售归还本息；如果行情不利，农民可把抵押的农产品所有权转让，即商品信贷公司用融通资金购买了农民的剩余产品。法国政府也是采取的这种形式，每年支付的价格补贴约占当年谷物总产值的一半。第三种形式是对粮食消费者实行补贴。这是最常见的一种形式。根据联合国粮农组织所研究的37个发展中国家的情况，其中有31个国家在1968年～1980年期间实行了消费者粮食价格补贴。前苏联的食品价格补贴也较高，1976～1980年间占国家预算的9%以上，在1981～1985年间上升到12～13%。不过，近年来，许多国家发现，执行这项政策的结果，一方面使国家财政负担加重，另一方面使国内供应压力加大，从而使这些国家不得不开始认真研究如何削减食品补贴的方式。这在过去的许多社会主义国家中最为突出。而一些发达的资本主义国家也实行粮食消费的价格补贴，不过他们主要是补贴低收入的穷人和病残者。如美国，约有10%的低收入居民与病残者享受食物价格补贴。

        中国的粮食补贴补了一些什么呢？我们很难有一个准确的说法，总的来看，既有对粮食生产者的支持补贴，也有对粮食生产投入要素的间接补贴，而更多的则是对消费者的价格补贴。还有一类是绝大多数国家没有的对粮食经营者的亏损补贴，不管是政策性的亏损还是经营性的亏损，国家都一揽子搂在怀里，统包统补，其结果自然是补贴越来越多，财政负担越来越重。而有趣的是，国家每年拿出了近1/5的财政收入补贴到了粮食里面，而却很少有人领情：农民没有得到明显的实惠，消费者没有感觉到补贴的存在，作为国家粮食经营者的粮食系统更是叫苦不迭：补贴不足、亏损严重、日子难过……费力不讨好，原因是什么呢？我们不妨追根溯源，认真看一下中国粮食补贴的来龙去脉。

        中国的价格补贴政策始于1953年，但当时并不包括粮食，而只限于絮棉。1953年出台的粮食统购统销政策，是本着国家不赔不赚的原则进行的，无论是统购价还是统销价，都基本上是当时的市场价格，并无补贴一说。1953年6种粮食的平均统购价(原粮)每50公斤6.76元，统销价为11.68元(成品粮)，基本平衡，略有盈余。一直到1960年，虽然统购价几次调高，但统销价也相应作了调整，国营粮食系统不仅没有亏损，而且还略有盈利(含有加工利润)。

        真正的粮食补贴产生于1960年。出现粮食补贴的直接原因在于粮食购销价格的倒挂。总的来看，国家对粮食的补贴大体经历了三个阶段：(1)1953年～1960年以前是无补贴时期，当时国家的粮食经营略有盈利；(2)1961～1978年，国家主要补贴粮食的经营费用；(3)1979年以后，国家不仅补贴粮食的经营费用，同时还要对粮食购销价格倒挂进行补贴。具体过程如下：1953年我国实行了粮食的统购统销制度，粮食的计划收购价格与计划销售价格基本上是按照当时的购、销牌价确定的。国务院在关于粮食计划收购和计划供应的《命令》中明确规定：“计划收购价格，基本上按照现行的收购牌价。”“计划供应价格，目前基本上按照现行的零售牌价。”这也就是说，无论是当时的粮食统购价格还是统销价格，都是当时的市场价格。从1953年到1957年的5年时间里，曾经调整了部分地区、品种的粮食的统购价格，但幅度不大，粮食统购价格基本稳定，与当时市场价格基本接近，因而是农民易于接受的，也是符合交换或近乎等价交换原则的。统销价格也是在当时零售价格的基础上确定的，并且，统销价格随着统购价格的变动而变动，购销价格之间始终保持着一定的购销差价。1957年，6种粮食的平均统购价格是每百斤6.78元，而统销价格是11.92元。此时，粮食经营有着一定的利润，国家也无须进行补贴。据当时的统计，从1953年到1960年，国家经营平价粮油共盈利16.58亿元，平均每年盈利2.08亿元，盈利部分主要是粮食加工企业的利润。

        1958年，由于历史的原因和经济发展变化，粮价偏低和地区间品种比价不合理的状况愈来愈重，为了求得全国粮食价格的进一步平衡合理，从1958年到1965年，国家先后4次提高了粮食统购统销价格。第一次是1958年，提高了东北、内蒙古和南方6个省、自治区的粮食统购统销价格，相当于全国平均提高3.1%；随后，1960年，提高了南方7个稻谷产区的粮食统购价格，相当于全国粮食统购价提高了2.6%；1961年，由于自然灾害，粮食生产受到很大影响，为了调动农民生产的积极性，国家第三次大幅度提高了粮食的收购价格，全国平均提高25.3%，第四次是1965年，再次提高南方7个稻谷产区的粮食统购价格，相当于全国统购价提高了1.5%。经过以上4次调整，1965年与1957年相比，粮食统购价格平均提高35%。

        在1958至1961年3次提高粮食统购价时，其销售价格未作相应变动，因此，到1961年第3次提高粮食统购价时，出现了建国以来第一次粮食购销价格的倒挂现象。当时的作法是将价差列入粮食企业的经营亏损，由财政给予补贴，粮食补贴由此发端。但在当时规模不大，数量较小。1963年国家对粮食销价进行了调整，提高了农村粮食销价和城乡工商行业用粮价格，使其销价与购价持平。1965年，又再次提高了城镇粮食销价，使其与购价持平。1965年与1957年相比，粮食统销价格平均提高9.6%。这样逐步消除了粮食价格倒挂，粮油价格补贴也因此？肖失，财政仅对粮食企业的流通费用亏损予以补贴。

        1966年6月8日，国家再次大幅度提高粮食收购价格，全国稻谷、小麦、玉米、高粱、大豆等6种主要粮食每百斤的平均统购价格从1965年的9.24元提高到10.82元，提价幅度为17.1%。与此同时，也相应地提高了粮食销价，其原则是，原粮销价不分城乡都提高到与购价相平，面粉、大米、小米等成品粮和大豆销价，大中城市按照购价加加工费再稍提一些，县级市场按照购价加加工费。这样，虽然粮食收购价格提高了，但销售价格也同步上调，购销价格仍然持平。为了不影响职工生活水平，国家对职工实行粮价补贴，随工资发给职工本人，也就是我们说的明补，没有因为提高粮食销价而影响职工的生活开支。

        在十年动乱期间，在左倾思想的影响下，采取了冻结市场物价的措施。以至自1966年这次粮价调整后，到1978年十一届三中全会召开，期间仅1971年和1978年将大豆购价提高9%和23.4%，1972年将荞麦、红小豆、绿豆3个品种的购价分别提高了17～23%，对稻谷、小麦、玉米等主要粮食的统购价格，12年未作调整。而在这期间，农业生产成本明显上升，粮食统购价格偏低的不合理情况日益突出。据当时调查，1976年全国1296个生产队的6种主要粮食的生产成本加农业税，平均每百斤为11.6元，而当时平均统购价才10.75元，低于成本0.85元。这十多年虽然财政补贴不多，但基本上是由农民作了贡献。因此，提高粮食收购价格，增加粮农收入，成为当时提高农民种粮积极性的一件刻不容缓的工作。

        1979年，国务院按照十一届三中全会的建议，又一次大幅度提高了粮食收购价格，6种粮食统购价格平均每百斤提高到12.86元，实际提高20.86%。经过这次调整，全国粮食统购价格偏低的状况有所改善。

        这次调高粮食统购价格，是改变粮食生产发展缓慢、产需矛盾尖锐的困难局面所采取的一项重要举措。但当时社会上对物价相当敏感，为了保持市场物价的基本稳定，不增加城市居民的经济负担，因此，在统购价大幅度提高的情况下，却未同时提高粮食销售价格，我国又一次出现了粮食购销价格倒挂的局面，差额谁来补呢？自然只能是国家了。于是，国家开始对粮食的销售进行补贴，补贴的形式不是随工资明补，而是通过拨付给粮食部门，从而在销售价格上暗中补贴。这就是直到1992年，我们还能吃到每公斤0.294元的大米的缘故。1979年，国家每销售1斤粮食，大体上要补贴0.1元。1984年，国家每销售1斤粮食，要补贴0.13元。

        1961年出现第一次粮食购销价格倒挂时，所出现的价差列入企业的经营亏损，财政对此进行补贴，而对于1979年前后购销价格倒挂的差额部分，不再计企业盈亏，而由财政根据粮食销售量进行专项补贴。这意味着，粮食补贴成了一项相对固定的财政支出项目，纳入国家财政支出预算的范围。

        国家对粮食等关系国计民生的重要物资，实行购价提高、销价不动、由国家财政补贴的政策，对于保持市场物价基本稳定，安定人民生活，确实起到了一定作用。但是，购销价格倒挂，不是经济生活中的正常现象，它不仅造成国家财政一笔沉重的负担，而且还给粮食经营管理方面带来一些问题，以至不少地方为了套取国家的财政补贴而出现弄虚作假、虚报冒领等违法违纪现象。

        1985年，国家取消了实行30余年的粮食统购政策，实行合同定购制度，即废除了过去国家向农民下达具有强制性收购任务的作法，国家所需要的粮食通过与农民在双方自愿的基础上签订经营合同的方式收购，不足部分从市场上采购(国家在1985年底重新赋予合同定购以“国家任务”的性质)。国家对合同定购的粮食实行“倒三七”比例价，即30%按原统购价计算，70%按原超购价计算的“双轨制”，国家通过带有一定强制性的行政手段控制一部分粮食购销，以稳定粮食供给；另一部分的粮食购销则由生产者、消费者和流通组织实行完全的商品交换，由市场机制调节。这样，粮食经营远比过去单纯的统购统销复杂得多了，相应的，粮食补贴也出现了五花八门的多种形式。据袁永康先生在《中国粮情：流通制度的变迁》一书中的统计，至少有8种相对固定的补贴存在。

        一是粮食加价款和差价款补贴。粮食加价款是按照国家规定，对农民交售超过征购数的粮食，按高于统购价所支付的价款。1985年国务院35号文件取消了粮食征购，改为按比例价向农民实行合同定购。因此，现在的粮食加价款是指比例价高于统购价的部分。按现行规定中央支付加价款的范围：(1)合同定购；(2)就地“议转平”；(3)省间议转平调入。

        差价款也称议转平差价款，是1987年中央对地方实行粮食购、销、调包干以后，中央财政给地方粮食部门的一种粮食差价补贴。按现行规定中央财政给予差价的范围有以下三种：(1)各省、自治区、直辖市就地“议转平”粮食包干指标，是用于弥补粮食收支缺口的。中央除按照当地合同定购的粮食结算加价款外，每公斤贸易粮再补0.128元；(2)计划协调的省间调拨“议转平”粮食，除中央财政按调出地区品种的合同定购价与统购价的差价补给调入地区加价款外，每公斤贸易粮再补0.128元；(3)国家确定由地方外汇进口的粮食顶抵各省、自治区、直辖市的粮食调入指标，由中央财政按每公斤贸易粮0.128元补给地方包干使用，外贸部门实行代理进口。

        二是粮食差价补贴，也是最常见的粮食提价补贴。国家提高粮食收购价格，销售价格却未相应提高，以至出现粮食购销价格倒挂，只好由财政在销售环节单独实行的一种差价补贴。具体地说，就是统购价与1979年调价以前统购价的差价。办法是按粮食实际销售数量和不同的补贴标准给予补贴，补贴款由中央财政支付。

        三是价外补贴。由于“议转平”的粮食价格大幅度上升(包括就地议转平，省间议转平，地方外汇进口)，中央给予的包干指标不足，由地方财政负担的差价支出就是粮食价外补贴。

        四是国家储备费用补贴和超储费用补贴。国家储备粮费用补贴是中央对地方代其储存的备战备荒粮和吞吐调控粮给予的补贴，由财政部门拨给商业部，再由商业部拨给粮食部门抵补粮食亏损。超储费用补贴金额由中央财政拨付。

        五是粮食企业亏损退库补贴。此项补贴主要是对粮食企业经营平价粮过程中的商品流通费用(包括运杂费、折旧费、修理费、工资、利息、企业管理费、保管费)、营业外收支净额等项支出进行补贴。亏损补贴全部由地方财政负担。

        六是调拨经营费补贴。是国家规定粮食调入地区支付给粮食调出地区的一种费用补偿，各地区标准不一。由地方财政负担。

        七是粮食预购定金贷款补贴。是中央财政对合同预购定金贷款按合同定购数量计算的贷款额和利息率给予补贴。

        八是国家小麦专项储备补贴。

        很难说，以上这些补贴补得不应该，但这也补，那也补，再大的家当也补不了。再说，许多补贴也随着社会的发展，失出了当时设置补贴时的作用，反而带来一些负面影响。如大量的粮食销售价格，将粮食供应价格维持在极低的水平，以致在许多消费者的心目中扭曲了粮食的正常价值，不仅扩大了粮食消费需求，而且浪费现象相当严重；由于收购价高于销售价，甚至有农民从市场上买来粮食再作定购粮交给国家，以此套取差价，影响了粮食生产；还有一个往往被我们忽视的弊端是，由于国家大包大揽的补贴，影响了粮食企业的自主发展，管理混乱，经营不活，甚至导致许多弄虚作假、虚报冒领等违纪违法行为的发生。

        

财务包干：冲击补贴“大锅饭”

        在高度集中的财政体制下，粮食财务也集中于中央，相应的，粮油补贴全部由中央财政独力支撑，这不仅使国家财政不堪重负，同时也造成在地方保护主义思想影响下，出现弄虚作假、虚报冒领，以套取中央财政补贴的现象。1995年安徽省曾对758个粮食独立核算单位进行一次大检查，查出一起粮食企业擅自动用定购粮、专储粮用于经营性牟利，采取挖空、虚报、冒领等办法套取国家补贴等。为了改变这种地方争吃中央财政补贴大锅饭的弊端，1979年以后，随着财政“分灶吃饭”的体制的形成，粮食补贴也随之纳入新体制，补贴由中央和地方共同负担。当时的粮油补贴主要有三大块，即：加价款，粮油提价补贴和企业经营亏损补贴。其中加价款由中央财政负担，提价补贴和企业经营亏损由地方财政负担。以后因粮油购、销、调拨政策的变动，新增的一些补贴也分别纳入现行财政体制，分别由中央财政和地方财政负担。一般来说，中央财政负担补贴项目主要包括预购定金贴息、加价款补贴、国家储备粮费用补贴、粮食超定额库存费用补贴。地方财政负担的补贴项目主要包括提价补贴、价外补贴、调拨经营费和企业经营亏损补贴。

        在粮食补贴上划分出中央和地方的责任范围，结束了持续30年之久的“大锅饭”体制，是当时经济体制改革和财政体制改革的大势所趋；从管理的角度看，也更有利于地方财政对粮食补贴的监督和控制，在自己的权利和责任范围内当好自己的小家，过好自己的小日子。

        在粮食补贴由中央、国家负担变为中央和地方共同负担的同时，自1982年开始，国家多次对粮食购销调拨实行包干制度，第一次是1982年至1984年一定三年的包干，第二次是1986年度一定一年的包干，第三次是1987年一定一年的包干，第四次是1988年～1990年一定三年的包干，1991年度继续实行包干制。与粮食包干制相配合，财政对粮食财务也实行包干制度，目的在于确保粮食购、销、调拨计划完成的同时控制住财政开支。在历次财务包干中，国家都结合当时粮食形势和粮食购销调拨中的突出问题，采取相应措施，使包干体制不断改进，不断完善。

        1982年至1984年度财务包干的特点是采取了征购基数比例包干的办法，即根据各省前几年完成征购基数的实际数量分别确定一个包干比例，地方必须保证完成，如不完成，由地方自己支付未完成部分的加价款，如超额完成包干比例，中央财政照付加价款，好处留给地方。这一办法不仅提高了征购基数完成比例，也相应控制住了加价款支出。

        1986年度的财务包干，为了保证合同定购任务的完成，中央财政对地方的结算实行了打九折的办法，即定购任务的90%以“倒三七”比例计算，其余10%按实际收购量的原超购价计算拨付加价款，将原超购价与比例价之差的好处留给地方。如地方未能完成90%的合同定购任务，则要相应减少销售，或以议价粮弥补收购缺口，平议差价地方自负。

        1987年度中央财政对地方实行了合同定购就地“议转平”加价款和差价款的总金额包干，包干范围包括：合同定购任务的粮食、就地议转平粮食和国家计划内地方外汇进口粮食的加价款和差价款。就地议转平和地方外汇进口粮食均按每公斤0.128元结算差价款。总金额包干后，如有节余归地方财政，如超支由地方自有财力解决。

        除此之外，财务包干还有一个非常重要的改革，那就是政策性亏损由原来的实报实销改为定额包干。

        1979年以来，平价粮食购销价格出现全面倒挂现象，粮食经营需由国家补贴购销倒挂部分、流通费用和其他开支，这种因执行粮油政策而使粮食企业出现的亏损称之为政策性亏损。对这部分亏损，长期以来基本上是实报实销，弊病十分明显，不利于调动地方和企业的经营和管理的积极性。为解决这一问题，1980年粮食部、财政部联合核发《粮食商业企业政策性亏损定额补贴试行办法》，要求各省、市、自治区根据平均先进水平核定补贴定额并按粮油计划销量和核定的补贴定额计算补贴总额，以控制补贴，实行定额补贴的地区试行减亏分成。1986年，为调动粮食企业改善经营管理的积极性，控制国家财政补贴，财政部核发《粮食企业政策性亏损定额补贴办法》，办法规定政策性亏损补贴定额，按上年或前三年的平均的粮食企业经营平价粮油净亏损剔除不合理开支，加减增亏或减亏的新因素后核定。核定定额可按粮油销售、储存量核定，也可按粮油经营量核定。此办法自1987年起执行，以后逐年完善。1988年进一步提出对商品流通费实行定额管理，总额控制；1989年要求粮食企业要积极推行承包责任制，对平价粮油的亏损补贴，要在坚持和完善定额补贴基础上实行承包，支持和完善费用定额补贴或总额控制的管理办法，努力节约各项费用。

        为了适应分灶吃饭与财务包干的管理体制，财务管理则逐渐由条条管理为主改为以块块管理为主。其主要目的，一是提高地方政府对粮食问题的重视程度，加强其责任感；二是将粮食财务纳入县(市)级预算，实行分级管理，有利于财政对粮食补贴的监督、管理、控制，避免出现“大锅饭”体制下企业和地方财政等、靠、要的消极被动局面，以及因此而出现的补贴不正常增长给财政带来的困难。

        分灶吃饭、各负其责的财务包干制度，较好地发挥了中央和地方的两个积极性，抑制了亏损补贴的不正常增长。但是，这终究只是一种修修补补的小改小革，没有涉及到粮食流通体制的内部结构，尤其是没有将政策性亏损和经营性亏损清楚地分开，因此也未能彻底控制亏损补贴的不合理增长，最多只是将这种亏损分挂在中央和地方政府的名下。而实际上，地方政府既不能控制非政策性亏损的发生，也难以完全弥补政策性亏损的缺口，最后包袱还是背在粮食系统的肩上。而粮食系统自然无力承担这一沉重的亏损包袱，于是，他们又将这包袱挂在银行的身上。如此一来，粮食企业亏损仍然日甚一日，粮油补贴越来越多，财务挂账逐渐膨胀，最终达到了国家财政难以承受的地步。显然，如果我们再不对这种僵化的粮食流通体制进行全面的改革，粮食系统会被亏损压垮，银行会被挂账拖垮，财政会被补贴挤垮……
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