目前迫切需要解决干部挂职制度存在的问题，以不断实现制度创新的突破，确保这项制度在不断完善的前提下，发挥出更大的作用。

        名嘴王志到云南丽江市挂职副市长的消息不胫而走，一时在社会上被传得沸沸扬扬。2008年10月22日上午，王志抵达丽江任职。至此，关于他挂职的传言尘埃落定。

        所谓挂职，有专家解释为，就是干部在不改变行政关系的前提下，到另外地方（岗位）委以具体的职务锻炼的一种临时性任职行为。这次王志挂职成为舆论焦点，与其说是因他身份特殊，还不如说是公众对挂职这种制度性安排产生了困惑和怀疑。

        据了解，作为干部人事制度的一个重要组成部分，干部挂职锻炼在我国已经实施多年，并且成为我国政治生活中，从中央到地方的一项重要的惯例性政治现象，或是一项“准制度”。

        但记者调查发现，目前我国干部挂职中还存在组人事部门管理粗放、各主体单位权限和责任不明确等弊端，导致部分干部挂职锻炼走形式，背离了组织派遣的初衷，经常引起社会公众的非议，在一定程度上影响了党政机关和挂职干部的社会形象。

        接受采访的有关专家认为，挂职对于我国干部的锻炼和培养及其中国现实政治的运行，无疑具有深刻影响。目前迫切需要解决干部挂职制度中存在的问题，以不断实现制度创新的突破，确保这项制度在不断完善的前提下，发挥出更大的作用。

        

颇具特色的培养模式

        2008年10月15日，重庆市迎来中组部、团中央第九批赴渝博士服务团。据统计，自1997年7月至今，通过博士服务团活动，重庆市先后引进123名博士挂职，有23名博士自愿留在重庆，其中19人先后走上副厅级以上领导岗位。

        在我国，人们对干部挂职锻炼早已耳熟能详。还在延安时期，陕甘宁边区政府就曾派出大量干部到基层协助粮食税款的征收，这被视为干部挂职的雏形。新中国建国后，党和政府为实现不同阶段的工作目标，也多次派干部到基层挂职。改革开放以来，干部挂职被赋予新的时代内涵，用于干部培养和经济建设主战场。

        随着我国干部挂职作用的显现，干部挂职制度也被逐渐固定化和法制化。《中华人民共和国公务员法》第六十六条规定：“根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼。”

        中共中央于1991年9月6日颁布《关于抓紧培养教育青年干部的决定》，对青年干部挂职锻炼工作的指导思想、选派挂职锻炼干部的对象和条件、办理青年干部挂职锻炼的程序、青年干部挂职锻炼的去向、职务安排、管理和教育等方面作了相应的规定。

        中共中央组织部1994年9月29日颁布的《关于干部挂职锻炼工作有关问题的通知》中，对干部挂职中选派挂职锻炼干部的对象和条件、干部挂职锻炼的去向和职务安排以及办理干部挂职锻炼的程序等方面作了更进一步的细化。

        2000年6月，中共中央组织部《深化干部人事制度改革纲要》中给了干部挂职明确的地位，称之为“干部挂职锻炼制度”。

        2006年5月29日，时任人事部副部长尹蔚民在上海举行的“公务员精神研讨会”上说，我国将探索建立干部基层锻炼制度。“以后国家将有计划地选派干部到改革开放第一线、到条件艰苦困难较多的地方、到基层和群众最需要的地方去经受锻炼和考验，增长本领。”

        那么，全国到底有多少干部挂过职呢？记者无法查询到一个权威的统计数字，但根据各种大量的报道来看，如果把以各种形式挂过职的干部统计出来，必然是一个宏大的队伍！

        

挂职内涵在不断延伸

        记者调查发现，尽管中央的多个文件中所提挂职干部，大都特指党政机关干部。但在实际操作中，按照中央推进干部交流工作制度化，疏通党政机关、国有企业、事业单位之间干部正常流动渠道的要求，挂职干部早已突破权力部门干部的范畴，教育、新闻、文艺界人士到政府挂职也多有所见。

        典型的例子，有著名相声演员牛群，2000年到安徽蒙城挂职副县长，后来成功地转为专职。相类似的还有跳水名将熊倪，2002年3月到湖南益阳市朝阳开发区挂职，任管委会工委副书记和副区长。2003年8月，中国农业大学副教授何慧丽到河南省兰考县挂职副县长。

        作家挂职也始终是文艺界的惯例。比如《金光大道》的作者浩然，从1986年就到河北三河市挂职。

        据了解，各地对挂职干部的职务安排，既有虚职也有实职，虚职如各级的助理、农村工作指导员等。实职如市、县、乡（镇）党政副职等，也有少量任村党支部书记正职。

        记者调查发现，我国干部挂职已经形成上挂、下挂、平挂和外挂等多种形式。上挂是指基层单位的干部，特别是西部地区和少数民族地区的基层干部，到中央国家机关和发达地区挂职。下挂是上级机关选派干部到下级机关挂任，尤其是到西部地区或革命老区挂职。平挂是指国家各部门之间、各对口省市之间，相互交流干部，互相挂职。

        近年来，这种挂职还发展到国外，称为外挂。比如2003年9月1日，48岁的韩国干部李东浩到安徽省亳州挂职。此前，亳州市计划委员会的干部张冠军也走出国门，赴韩国挂职锻炼。

        “从目前看，下挂最盛行，并呈扩大趋势，相比之下其他挂职形式人数要少得多。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时认为，“干部挂职改变的只是挂职干部的工作关系，其人事行政关系和工资关系均保留在原单位，不占被挂单位编制。在何时、选派何人到何单位去挂职，以及让干部挂何职、时间多长等问题，都是由相关组织部门决定并与接受挂职干部的单位事先协商而组织实施。挂职锻炼结束后，一般会根据双方意愿进行双向选择。”

        “干部挂职之所以能大规模推行且长盛不衰，这与组织人事部门对干部素质的理解有关。”南开大学博士生导师齐善鸿教授对记者说，组织人事部门对干部选拔标准，一直强调全面发展、德才兼备，对那些阅历丰富、善于做群众工作的人，往往委以重任，而挂职则刚好为培养这类干部提供了平台。

        2002年10月至2003年10月期间，国家行政学院龚维斌教授曾挂职江苏省海门市副市长一职，对挂职有着切身的感受。

        “各种形式的挂职不仅对于挂职者本人，而且对于选送和接收挂职干部的单位和地区来说，都具有积极的意义。”2008年11月2日，龚维斌在接受记者采访时表示，“挂职可以使挂职干部增长实际工作的经验，增长才干，经受实际工作的磨练和锻炼。有时挂职也可以使接受挂职干部的单位和地区，得到一些技术、项目、观念和信息方面的支持和帮助。”

        

部分挂职出现变异

        记者在采访中了解到，干部挂职不少肩负“特殊任务”，比如招商引资、带去相应的资金和项目、协助企业进行改制，等等。另外，在选派挂职干部时，不仅强调工作能力强和政治素质好，而且对学历和年龄都有硬性要求。

        “各地在选拔挂职干部时，基本遵循个人报名、单位推荐、组织部门考察、党委或者选派机构决定等环节。”北京某机关的一位长期在组织部门任职的工作人员向记者透露，“当前在有些挂职干部选定上，民主和透明度不够，以致于有些培养价值不大的干部挤进了这个行列。部分单位甚至把这项制度变为权力角逐的工具——有些单位领导为平衡考虑，将彼此不合的下属中的一方安排挂职；有些单位领导将那些不服从自己管教的干部派出去；还有的则是为平衡权力之争，将其中一些暂时无法安排职务的干部派去挂职。”

        在追踪采访中记者发现，因为干部挂职大都时间不长，短则一年半载，长也不过两三年，所以在挂职干部中，短期行为难以避免，“过客”思想也比较普遍，有些干部甚至把挂职当成公费旅游，缺乏在基层经受磨练和提高本领的思想动力。

        “实际上，并非所有接收单位都欢迎挂职干部，这与我们的干部挂职制度设计存在问题有关。”记者有一位曾经在湖南某县挂职副县长的朋友反映，“由于挂职时间短，有些接收单位顾虑也比较多，怕打乱正常的工作秩序，也不愿意安排具体的、分管某方面工作的实职给挂职干部。同时，挂职干部‘空降’，群众对其能力不了解，缺乏民意基础，工作往往难以展开。”

        根据国家人事部门规定，副省级以上机关在新录用干部过程中要保证至少有三分之一的人有过两年以上的基层工作经历。据资料可查，2008年中央国家机关干部考试招考职位，中央党群和中央国家机关对基层工作经历的要求高达50%；海南省2008年干部招考，约有半数招考岗位要求有基层工作经历；上海市2006年考试录用的约2300名干部和机关工作人员中，大约有三分之一的人要求必须具有两年以上基层工作经历，等等。

        “组织部门在考察干部时，非常看重干部是否有基层工作经历。”据云南省某市的一位基层官员透露，“下来挂职的干部，回去后多数职务会得到一定的升迁。因此，一些挂职干部对自己要求不严，把挂职当作镀金，认为挂职的意义在于有这样一种经历，只要呆够时间就完成任务，最重要的是搞好与当地领导干部的关系，争取在回去的时候有个好的鉴定。”

        据不少人反映，由于制度上的漏洞，导致一些干部在挂职期间基本属于“三不管”干部，即派出单位不想管，接收单位不敢管，上级组织部门“鞭长莫及”想管没法管。有些干部在本地区挂职乡下，却住在城里，每天坐公车早出晚归，把大量时间耗在路上。有些下去没几天，干脆就以跑项目、要资金等名义外出，行踪外人根本没法知晓。

        记者了解到，对安排干部挂职，很多派出单位热情也不高，因为很多挂职干部的人选是单位骨干，将他们派出挂职，不但影响本单位工作，而且还要负担其工资奖金及一定数量的挂职补贴。所以有些派出单位对挂职干部基本放任自流。对不少接收单位来说，挂职干部“空降”，其背景来路不明，生怕得罪，在工作上既不便也不敢给什么硬任务，使挂职干部徒有挂职的空名，无事可做，有些地方把挂职干部当作与上级单位或发达地区拉关系、跑项目的联络员，不承担与其职位相应的管理工作。

        “目前挂职存在很多值得注意的问题，大大削弱这项制度的作用。”中国人民大学政治学系张鸣教授接受记者采访时认为，“干部挂职本意是锻炼干部，让他们了解下面的情况。但现在挂职干部出现了两种偏向，一是在下面什么也做不了，天天陪酒吃饭，有的人把胃都喝坏了。二是下面期待挂职干部，利用自己在上面的关系，为所挂职的单位争取资源，不管挂职者干得好坏，能争取来资源，就是好干部。”

        

“挂职”不该成为鸡肋

        “挂职一年，转眼就结束，连有些乡镇都还没来得及去，更不要说熟悉情况了。”在记者的采访过程中，有一位刚从南方某省挂职回京的年轻干部感慨道，“如果没有沉到基层就回来，这样流于形式的挂职对组织部门、挂职单位和挂职干部来说没多少实际作用。”

        记者调查发现，有这样感慨的挂职干部不在少数。目前干部挂职在一些部门、地区之所以成为“鸡肋”，与我们现行的干部挂职锻炼制度存在弊端有密切关系。

        首先，组织人事部门管理粗放，考核方法不够科学规范。记者了解到，虽然干部挂职锻炼制度已成为干部人事制度的一个重要组成部分，但迄今为止都是依据中央和地方的专门文件进行的，缺少一部全国统一的条例和地方实施细则。

        “组织人事部门无论是在选定人员、角色定位、岗位职责、任务交办上，还是在工作指导、跟踪监督、工作考核、挂用结合上，都存在不够科学精细的地方。”齐善鸿认为，“在《中华人民共和国公务员法》中，挂职锻炼也只是作为干部的交流形式之一被简单提及，缺少具体的操作性规定。在工作考核上就缺乏科学严密的指标体系和检验方法。在干部挂职和使用结合上，各种挂职规则中都未详细加以说明，只是笼统地规定‘挂职表现优秀的，优先提拔使用’，这给用人不正之风提供了可能。”

        “有些挂职干部去挂职，是利益驱动使然，为的是回原单位后能多一个晋升条件。”政协北京十届委员会副秘书长、中国民主建国会北京市委员会副主委曾广宇接受记者采访时表示，“作为组织部门，往往也把挂职当成一个提拔条件，并不看挂职干部是不是在挂职期间做出成绩，而且挂职的表现，不是挂职当地的群众说了算，而是当地部门一纸鉴定，流于形式。”

        其次，各主体单位权限和责任不明确，对挂职干部缺乏有效管理。记者了解到，干部挂职制度对实施单位、派出单位、接收单位和挂职干部等各主体的权限和责任尚未明确规定，在对挂职干部的管理上，存在严重真空现象。

        “对干部挂职的相关规定，很多地方比较模糊，缺乏可操作性。”李成言认为，“作为实施单位的组织部门，一般满足于结束阶段的考察，作为业务主管单位的接收单位，在日常业务管理中很难与组织部门的终期考核相衔接，而派出单位在人事行政上的管理则‘鞭长莫及’，这种管理与考核上的‘真空’，导致挂职干部放任自流。”

        再者，有些“变种”挂职与相关法律相悖，影响党政机关和挂职干部的社会声誉。近年来，随着挂职内涵的延伸，出现“民企挂职”等干部挂职“变种”，在群众中造成不利影响。

        在服务民企、分流干部的名义下，有些地方“民企挂职热”方兴未艾。比如作为“复合型人才培养的尝试”，北京市海淀区政府有关部门从2006年上半年开始派机关人员到民营高科技企业挂职。

        在记者的随机采访中，不少人认为干部带着权力进市场，极易造成官商不分，产生新的腐败，进而损害市场公平。“派干部到民企挂职，这是严禁干部经商大背景下的变种。”齐善鸿认为，“官员就是官员，商人就是商人，干部直接介入企业，很容易使政府部门与挂职企事业单位结成利益链，官商一体，造成社会资源分配不公，提供了产生腐败的可能。”

        

挂职还需制度支撑

        不少受访专家认为，挂职作为培养干部的一种模式，发挥过不少积极的意义。但随着时代的发展，挂职也逐渐显露出一些弊端，中央应在制度方面加以完善、创新，以使挂职在干部培养锻炼中能发挥出更大的作用。

        挂职在国外也有，只是不像我国那么普遍。据龚维斌介绍，有些国家的挂职，主要是与公务员培训机构联合开展这项工作，具有明确的培养目标和考核方法，事先精心设计培训程序，精心选择挂职单位和岗位，而且有专门的指导教师，定期进行团队研讨和交流，挂职培训的成绩与毕业后的使用明确挂钩。法国国立行政学院每期100名公务员毕业后，按成绩排名，第一名最先挑选工作单位，依此类推。龚维斌认为，这些方法都值得我国各级组织人事部门借鉴，从而进一步完善我国的干部挂职锻炼制度。

        “目前对挂职进行部署和安排，除依据中央和地方政府的相关文件进行，还需要制定一部全国统一的干部挂职条例。”北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授认为，“无论是在选定人员、角色定位、岗位职责、任务交办上，还是在工作指导、跟踪监督、工作考核、挂用结合上，都要建立一套科学精细的规定。比如在工作考核方面要有科学严密的指标体系和检验方法。”

        “干部挂职制度应该明确对干部的培养目的，对任职资格的审核程序再进行细化。”张鸣说，“挂职干部既然是锻炼干部的基层工作能力，了解社会，不妨一下到底，直接下到最基层，应该担任具体工作。免得挂职只是到下面做个闲差，晃晃就回来。”

        “由于挂职牵涉诸多行为主体，因而目前干部挂职至少有两方面的问题需改进。”齐善鸿认为，“一方面，实施单位、派出单位、接收单位和挂职干部等各主体的权限和责任有待进一步明确。目前组织部门满足于结束阶段的考察，接收单位的日常业务管理很难与组织部门的终期考核相衔接，而派出单位在人事行政上的管理则无法到位，这种管理与考核上的真空现象需要建立衔接机制。另一方面，挂职是否作为提拔的必要条件，在提拔条件里占多大比重，以及挂职与提拔使用的关系，需要在挂职文件中作详细说明。”

        “需要制定一部全国统一的干部挂职条例或规则，将现在红头文件中表现出来的原则性规定，变成具有可操作性的法律制度，逐步规范引导我国干部挂职锻炼活动。”北京中盛律师事务所杜立元律师接受记者采访时建议。

        “干部挂职条例要明确挂职干部的挂职任务，并且承当相应责任。目前干部挂职制度与‘责任政府’原则不相容。责任政府的原则要求权责相符，有多大权力就要承担多大的责任，但挂职的特点却偏偏是行使权力却无需承担责任——干好了，被提拔重用；干不好，却用交学费一笔带过，反正是锻炼，挂职结束后继续干老本行。”杜立元坦言，“干部挂职职务是否需要地方人大选举，在法律上要明晰。干部挂职条例要与我国现行的人民代表大会制度紧密结合。因为目前有些地方直接任命挂职干部的职务，或是任命后让人大走个过场，这种做法既损坏了人民代表大会制度的严肃性，也跟我国依法治国精神相悖。最重要的是，干部挂职在选拔和审核程序上要做到公平、公开和公正。”
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