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二、防官如防贼

        说起制宪会议的防官防权,那可真是煞费苦心。

        比如全国行政官的任期,开始定的是七年。麦迪逊认为七年很合适,但不能连任。这样既可以防止议会愚妄,选举不称职的人物,又可以控制行政官,免得他老想和议会勾结,争取连任。贝德福德却不赞成。他说如此之久的任期,想干什么早就干成了。他主张3年改选一次,离任9年以后才能再次当选。但是不得连任也有问题。正如古文诺·莫里斯在7月17日所说,这个规定,只会造成两个后果。一是不思进取,得过且过,做一天和尚撞一天锺,因为干得再好也不能连任。再就是抓紧时间搞腐败了,因为这个规定等于对行政官说:嗨,晒稻草要赶快,趁着太阳还在!老实说,我看到这段话时,忍不住要笑。这不是咱们很熟悉的“有权不用,过期作废”吗?看来全世界都一样。

        于是表决。马萨诸塞、康涅狄格、新泽西、宾夕法尼亚、马里兰、佐治亚赞成,特拉华、弗吉尼亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳4月反对,会议通过佐治亚代表豪斯通的提议,删去行政官“不得连任”的规定。

        但这并不是最后结论。7月18日,路德·马丁要求再议行政官不得连任的问题,时间定在第二天。7月19日,伦道夫敦促会议讨论这一动议,恢复行政官不得连任的规定。伦道夫说,如果行政官应该独立,就不应该把它置于讨好议会以求连任的诱惑之中。如果行政官由议会选举,又可以连任,他就无法制约议会,他对议会立法的复审权就树立不起来。相反,只要对议会虚情假意地讨好一番。一个不称职的人就会继续留任,称职的人就选不上来。因此,最好的办法是:行政官由议会选举,但不得连任。

        这一动议没有被当天的会议所接受(仅北卡罗来纳和南卡罗来纳赞成,其余8邦均反对)。7月24日,路德·马丁又把这个问题提出来,但遭到艾尔斯沃斯和鲁弗斯·金的反对。格里则说宁可让他任期10年、15年,甚至20年,也不能让他连任。于是路德·马丁放弃不得连任动议,主张任期10年。格里主张15年。鲁弗斯·金则说干脆20年好了,这不正是一个君主任期的一半吗?

        鲁弗斯·金这话似乎是讽刺格里的,因为他说连续任期20年也不要紧。也可能是讽刺汉密尔顿的,因为汉密尔顿不但主张行政官终身制,而且在6月18日说,选出来的君王如果能抵制住其他人的争权夺利,就是最好的君王。

        对此,威尔逊总结说,所有这些困难,都是由于行政官由议会选举而引起的。其实再长的任期,也比不上好的选举方式。实际上早在7月19日威尔逊就指出,行政官不宜由议会选举,除非不许他连任。但当时他说大家已就此形成共识,则过于乐观。准确的判断是他在这一天(7月24日)得出的:行政官的选举势必成为巨大难题。

        麦迪逊也早就看出了问题所在,而且见解高人一筹。7月17日,会议全票通过“行政官由全国议会选举”的决议,又以多数票同意删去行政官不得连任的规定后,麦迪逊发表了一个重要讲话。麦迪逊说,立法、行政、司法三权分立,是保护公民权利的基本要求;让这三者相互独立,则是三权确能分离的基本保证。如果行政官要讨好议会才能再次当选,依赖心就会使他独立不起来。为什么法官不采取这种反复选举的做法呢?因为这会诱使法官到议会去耕耘人际关系,用不适当的手段讨好议员,结果弄得议会既是法律的制定者,又是法律的解释者。同样,如果行政官依赖议会,则会把议会弄得既是法律的制定者,又是法律的执行者;而行政权和立法权的联合,显然比司法权与立法权的联合更加危险。

        7月19日,伦道夫和威尔逊发言以后,麦迪逊又重申了上述观点。接着他说,因此行政官的选举必须另有源泉,因为只要是由议会选举,即便加上不得连任的规定,也无法保证这两个部门不发生不正当关系。但如果由广大人民选举,则不难选出一位出类拔萃的人物。至于直接选举的困难,则可由“选举人”的制度来克服。

        制宪会议最后大体上采纳了这个方案,但要复杂得多。7月24日,制宪会议任命了一个由5人组成的详情委员会。在详情委员会的报告即宪法初稿中,全国行政官的称呼已改为总统,但产生办法仍是联邦议会选举,任期7年,不得连任。8月24日,制宪会议就此展开讨论,没有结果。8月31日,制宪会议接受谢尔曼的动议,设立每邦1人的11人委员会,处理被推迟讨论和尚未讨论的问题,委员是新罕布什尔吉尔曼、马萨诸塞鲁弗斯·金、康涅狄格谢尔曼、新泽西布瑞利、宾夕法尼亚古文诺·莫里斯、特拉华迪金森、马里兰卡乐尔、弗吉尼亚麦迪逊、北卡罗来纳威廉森、南卡罗来纳巴特勒、佐治亚鲍德温,主席是布瑞利。最后方案就是在这个11人委员会报告的基础上,经过3天的讨论在9月6日形成的。

        麦迪逊《辨论:美国制宪会议记录》一书译者尹宣先生十分精确地把这个方案的形成过程称之为“负面排除法”。现在我按照尹宣先生的思路把这个过程讲述一遍,请大家看看他们在这个问题上是何等的用心良苦。

        首先被排除的是联邦议会选举。因为议会选举容易造成拉帮结派、营私舞弊,总统不能独立于国会。解决办法是不得连任,但不公平。而且,8月24日,代表们已经发现由议会选举其实不可操作。议会有两院,由哪一院来选?无论单由众议院,还是单由参议院,还是两院联合投票,都不能达成共识,只好放弃。

        人民选举也有问题,最大的问题是人数太多,不好操作。另外代表们对人民是否熟悉情况是否有判断力也表示怀疑。可取的方案也就是“选举人”选举。但选举人也有两种产生办法:各邦议会选举和人民选举。制宪会议最后采取的方案是由各邦自己去决定。但为了防止官官相护搞政治交易,会议采纳了鲁弗斯·金和格里的提议,联邦议员和官员不得担任选举人。至于人数,则规定为该邦在联邦议会两院席位之和。比方说,第一届国会,弗吉尼亚有资格产生10名联邦众议员,2名参议员,该邦选举人就是12名。特拉华只能产生联邦众议员1名,参议员2名,该邦选举人就是3名。这样,全国的选举人加起来,和联邦议会两院议员的人数是一样的。操作起来,等于联邦议会选举,却又避免了议会选举的弊病,因为选举人和参众两院议员人数相等人员不同,而且选举人也没有议员的权力和利益。

        但是,选举人就可靠吗?也靠不住。于是,为了防止选举人串通一气,排除首都作为选举地点,选举人在各邦集中选举。又为了防止选举人只顾本邦私利,规定他们必须投票选举两人,其中至少一人不在本邦居住。选举结果由联邦参议院议长当着参众两院的面拆封点票,得票最多而且超过半数的候选人就是当选总统。

        那么,如果所有的人都不过半数怎么办?原来的方案,是由参议院从得票最多的5个人当中选出一个来,但遭到反对。大家说,整个方案比起以前来,是好多了,尤其是防止了腐败。但把最后的表决权交给参议院却不妥。这样,参议员就会对总统说,你当选,多亏了我们。古文诺·莫里斯解释说,之所以交给参议院,就是为了让说这种话的人少一点(参议院议员人数少)。如果交给众议院,或者两院联合投票,说这话的岂不是更多了?

        问题是许多人都对参议院不放心。威廉森说,他宁可让得不到半数的人当选,也决不愿意让参议院来当裁判。这会为拉拢腐蚀和贵族政治奠定基础。威尔逊也说,这种安排有导致贵族之的倾向。立法、行政、司法,三权实际上已熔于一炉,都在参议院手里。如果再由参议院选举总统,总统就不再是人民的人,而是参议院的宠儿和◎◎。没有参议院的同意,他会连一个骑墙的人都无法任命。参议院则可以挟天子以令诸侯,压制众议院。他们将坐进选举教皇的密室,挖空心思,分散选票,把总统选举包揽在自己手里。因此,他决不同意用参议院最后选举为代价,来购买这个方案,也不同意让参议院在其中扮演任何角色。

        此外,持反对意见的还有梅森、平克尼、伦道夫、拉特里奇、迪金森、克莱默等。这么多有影响的人不同意,方案当然不能成立。于是排除参议院,改由众议院选举。但众议院选举也有问题,因为在众议院,大邦的席位多。何况大邦的选举人本来就比小邦多,提名候选人的时候已经占了便宜。如果再让众议院投最后一票,全国行政官岂不是成了大邦的总统?这下好了,参议院不行,众议院不行,两院联合投票也不行,简直就是走投无路。

        幸亏谢尔曼想出了一个办法:当选举人选不出总统时,由众议院选举,但实行参议院的投票方式,即每邦1票。这样,所有的弊病便都避免了,所有的腐败可能性也都在理论上被排除了。制宪代表们唯一没有想到的,是防止党派斗争和内部分裂。1800年总统选举,所有的选举人都按照党派意志投票,结果民主共和党候选人杰斐逊和联邦党人伯尔都得了73票(每个选举人可以投两票)。当时美国已有16个州,众议院按参议院表决方式选举,投票三十多次,次次八比八。后来还是汉密尔顿出来做联邦党人的工作,才使杰斐逊以多数胜出。不过汉密尔顿也因此和伯尔结怨,最后死于和伯尔的决斗,时年49岁。

        这可真是防不胜防!但在当时,能够制定出这样一个方案,也真难为他们了。说句老实话,换了别人,还真不一定想得出来。
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