“你很快就明白了，你作为一个好部长或坏部长载入史册，并不是看你治理的政绩……”迈克尔·布卢门撒尔（Michal）用这句话总结了他担任财政部部长和本迪克斯公司总经理两个职位时经历的差别，把财政部管理得井井有条但得不到奖赏，而在本迪克斯公司则大为不同。
政府机构主管人员和企业经理都要维持各自的组织。我们很容易做出判断：维持一个公共机构似乎比经营一家企业要容易得多。毕竟，每年有五六万家公司申请破产，却没有任何一个政府机构有相同的行为。（January 29，1979）：39.">当赫伯特·考夫曼考察1923年之前建立的175家联邦机构的命运时，他发现其中有15%的机构到1973年都消失了。这些机构虽不能万世长存，但可以肯定的是它们还是有生命力的：如果1923年时所有的商业公司在半个世纪后真的有85%不复存在，那才是合情合理的猜想。此外，在27个消失的联邦机构中，很多机构的功能和人员都被其他机构吸纳了。其实它们并没有死亡，而是获得重生。
但是，这些统计数字可能会误导我们。维持公共组织其实比经营私营企业更艰难，有两个原因。第一，维持并非简单地意味着生存，还意味着繁荣。繁荣反过来又意味着获取自主权和资源。正如我们在上一章中所看到的，大多数机构的自主权都受到了很大程度的限制。所以，一个联邦机构的主管人员需要花费大量时间来抵御对手的挑战，应付来自媒体和利益集团的批评，还要试图获得并保持总统和国会对本机构的支持。本迪克斯公司的总经理也必须应付竞争对手及寻找资源，但与财政部部长不同的是，他能够在应付竞争对手和寻找资源的工作中不让竞争者或资源拥有者对其经营之道指手画脚。本迪克斯公司从资源拥有者手里得到承诺（如答应提供资金、劳动力和材料）；而财政部部长从国会和白宫获得交易（有条件且不断变化地提供支持，以换取对如何使用这些资源的发言权）。这里的意思用前国务卿乔治·舒尔茨的一句话能做最清晰的表达：“真是没完没了。”没有一件事情能够彻底解决，很多关于机构应该做什么和如何做的争论一直存在。因此，维持一个机构是一个没完没了、耗费大量时间的过程。在这一过程中，要与那些经常改变主意的资源持有者进行谈判和再谈判，并尝试达成一系列协议。
第二，与私营企业的经理相比，政府机构的主管人员面对的是不同的奖赏手段。商业公司的经理可以根据公司的利润来对其进行评估和奖赏。对公共机构主管的评估和奖赏是以表面上的成功为基础，这里的成功意味着名声、影响力、魅力、没有受到批评、个人意识形态或者政策在辩论中获得胜利。当然，有时候成功意味着机构目标的实现，如国家航空航天局将宇航员送上月球，武装部队在第二次世界大战中获得胜利，社会保障总署及时发出救济金汇款支票。但是，正如前几章所阐释的，很多政府机构的目标是含糊不清的，有很多争议或者很难实现，从而导致难以评估目标实现的进程。此外，对公共机构主管的奖赏不全都是看得见摸得着的，甚至根本就看不见摸不着；但是，那些无形的东西也很重要，因为它们与个人品质和意识形态，如声望、权力的拥有或者对某项事业的认同休戚相关。迈克尔·布卢门撒尔就曾坦率地回答这个问题：在华盛顿，“如果你表面上看是成功的，你就能成功……外表与事实同等重要”。（ason，D.C.：titution，1976），34.">
像解决型组织一样，程序型组织也很难由专业人员来掌管，因为外部人员很难观察和评估专业人员的成果。不过，外部人员可以观察他们的具体工作，因此可以坚持要求他们的工作要遵守利益集团的规则，要受到约束。没人知晓监狱是降低还是增高了犯罪率，或者根本没有带来任何影响。可是人人都会注意到监狱暴乱或越狱事件，而且在罪犯日常生活水准是应该提高还是降低这一问题上每个人都会有自己的想法。没有人知道美国陆军在和平时期是否已做好战斗准备并有把握赢得胜利，但人人都能发现，在晋升的时候女兵是否被忽略，新兵在日常训练时是否遭受虐待，或订购合同的付酬是否合理。维持一个监狱系统或统领一支和平时期的军队需要高超的政治技巧。某些专业人员可能具备这些技巧，甚至会进入高层，但他们要得到和保住那个职位，并不在于他们的专业知识，更大程度上取决于他们寻求政治支持、与批评者周旋以及解决争端的能力。
主管人员的分类
政府主管人员有两类（也存在这两类的复杂组合）。第一类是政治官员（political executive），由总统、州长和市长任命，来满足他们的政治需要。第二类是专业官员（career executive），因为法律规定要这么做，或者因为没有任何需要满足的高于一切的政治需要。联邦政府中大约有700名政治官员（行政序列由Ⅰ至Ⅴ级依次降低）和5000多名占据着“超级职位”的专业官员（GS-16至GS-18级）。这两者之间的界限并不是很分明。近期，有些超级公务职位被政治任命的人员占据了（这被称为非专业行政任命），而有些行政级别的职位也被专业人员占据了。（January 29，1979），36-37.">
维持和政策
选拔过程不太关注工作目标，如此就会导致这样一种现象，即一位被任命者穿越华盛顿雷区的旅程就像是在随意漫步。假如他不完全了解人们对他的期望是什么，那也不足为奇；因为在很多情况下，连任命他的人也不清楚这一点。很多任命者更关注任命下属的过程，而不太关心被任命者在获得任命之后的最终业绩。
政府机构主管很少把精力放在行政管理事务上，因为机构是否管理得当并不是对自身评价的主要指标，主要还是得看其所推行政策的成功与否。对邓洛普的评价就取决于普通工地警戒法案的命运，对布卢门撒尔的评价则取决于利率和美元价值变化。人们不会因为以出色的管理著称而获得回报。所以，应该在此重复一下本章开头提出的观点：在政治上，维持机构主管地位和维持组织本身完全是两码事。在这种情况下，如果高级政府官员在管理其部门方面花费任何时间，都将是令人吃惊的。
20世纪70年代初期，杰拉尔德·福特总统对职业安全与健康管理局颁布的“狂热”和“挑剔”的规章表达过激烈的批评，但他选中的莫顿·科恩局长，甚至比其前任更加狂热。为什么官样文章和具体行为之间会有差别呢？因为福特总统在挑选职业安全与健康管理局局长的时候，听取了他的劳工部长约翰·邓洛普（Joetext" data-note=" of Strangers：Executive Politi ason（ason，D.C.：Brookings Institution，1977），99.">
由于总统在挑选机构主管的时候，既要考虑总统自身职位，也要维护各个机构，而且由于每个机构的主管都发觉他们陷入了一个非常复杂的困境并导致自身的行动受到束缚，所以任命者和被任命者之间的关系一般处于善意的疏远和主动的敌对状态之间。任命者认为，部门主管会“入乡随俗”——受控于官僚政客和利益集团；而被任命者认为，总统及其主要助手会“损公肥私”——在机构主管与国会和新闻界的斗争中忘记了本该记得的支持机构主管的承诺。
专业机构的主管会受制于这些政治关系，但所受影响不大，因为总统（或负责的其他任命者）已经认定，控制这些机构所需付出的代价超出了控制这些机构所得的收益。比如，需要任命一个饱受争议并被指责带有政治偏见的警察局局长的时候，市长可能就会承诺“不插手”并由一位“专业人士”在不受干扰的情况下管理该机构。自从有人断言白宫利用了当时的联邦调查局局长L.帕特里克·格雷帮助掩盖水门丑闻以来，历任总统都会避嫌而不去插手联邦调查局的工作。在格雷事件之后，通过的一项法案规定联邦调查局局长的任期为10年，以此来强化这一局面。
职业安全与健康管理局是劳工界（认为它太软弱）和工商界（认为它经常越界且蛮不讲理）之间争夺的一个焦点。福特总统经常为此一筹莫展。邓洛普试图同时满足劳工界和工商界的要求，便指派一位有魄力的人进入职业安全与健康管理局的领导层，同时对一项法案予以支持——该法案要求职业安全与健康管理局在指控公司违法之前当场向它们指出问题（不过该法案未获通过）。1974年获得通过的新养老金法案为私人退休金计划设定了联邦标准。这是一部冗长的法规，而更复杂的是它授权劳工部和司法部均承担管理职责。不久，邓洛普就发觉自己不得不参加无休止的会议，以诠释该法律的条文，批准实施它的条例，解决司法部与军工部门之间的法律纠纷。在劳工界进行十多年的斡旋之后，在工商界反对的情况下国会通过了“普通工地警戒法案”。邓洛普原以为福特总统已私下同意签署该法案，可是，强大的政治压力（包括工商界扬言在1976年的总统初选中支持里根来威胁福特）致使福特否决了该法案。邓洛普感到他在劳工界已信誉扫地，于是辞职了。
专业官员的当选也可能与自身的能力和当选机构的性质没有多大关系。政府职员，尤其是来自地方的职员，会利用他们对市议会和州立法机构的政治影响力来控制他们的机构，这样，内部提升便取得了法律上的保护。例如，洛杉矶警察局由高级警官之外的人士来担任局长一职事实上是不可能的。尽管洛杉矶警察局外部人员也可以申请这一职位，但文官条例规定洛杉矶警察局内部人员享有优势，这就决定了外部人员很难在评分上超过这些内部人员。
机构类型与主管类型
对那些崇尚改革理念的人来说，让没有党派倾向的专家来管理政府机构的想法总是很诱人的。商界的管理人士和其他外部精英经常感到痛惜的是，“最杰出的人士”没有承担政府管理工作。事实上，许多特别好的联邦机构（如陆军工程兵团、林务局、监狱管理局和社会保障总署）很久以来一直是由无党派专业人士管理的。但是，假如从这些事实便断定，所有的机构只有在专家或专业人士的管理下才能很好地运作的话，这就忽略了机构之间存在的差别，也没有注意到一个机构在其发展的不同阶段具有不同需求的事实。
如果一位公共机构的主管人员想削减其机构的开支或强制减少其活动，他就可能会缺少一个有组织的支持者，但拥有一个很大的优势：国会对想缩小规模的机构比对寻求扩大规模的机构的影响力要小。
成功的决策者应该能够将三件事结合起来，即要求机构完成工作的清晰愿景、有效地传播这一愿景以及激励主要文职人员开始执行的能力。威廉·克里斯托尔把这称为“战略性管理”。 31（1985）：62-66.">他以三位由里根任命的官员为例进行了阐释，这三个人是：全国人文科学基金会主席和后来的教育部部长以及毒品“沙皇”威廉·贝内特（illiam Be），联邦贸易委员会主席詹姆斯·C.米勒三世和美国改善邻国关系委员会主席托马斯·波肯（thomas Pauken），他们每个人都获得了成功，其成功意味着使官僚机构为实现机构主管的目标而有效地工作。
工艺型机构也采用了由专业人员来领导的方式。尽管工作人员的工作过程很难被看到，但工作结果却可以被看到。如果工作结果受到政界的欢迎，如果工作人员的工作再被美化一番，政界领导者们就会倾向于认可专业人员的领导。陆军工程兵团就是由专业陆军军官领导的，而且几乎所有人都对此感到满意。尽管在该组织的部分任务上依然存在分歧，但几乎无人认为工程兵部队让一位政治官员指挥会更好些。林务局一直保持着（有时候也遇到了一些困难）作为专业人员领导下的精锐之师的形象。直到最近，医院还一直由医生掌管：他们是专家。（当医院运营成本开始猛涨之时，公众认为光有专业知识还不够，因此，一些非医学专业的外来人士开始进入医院管理层。）联邦调查局在J.埃德加·胡佛领导下似乎做出了成绩（约翰·迪林杰被击毙，纳粹破坏分子被抓获，绑架者和银行抢劫者开始害怕“联邦调查局的探员”）；没人清楚联邦调查局的特工人员是如何做出这些业绩的（事实上他们从其他人那里得到了大量帮助），但他们毕竟做出了这些成绩，这就足够了，至少在他们的工作本身引起争议（例如，在政治精英们不再害怕激进分子并对激进分子进行调查）之前是这样。后来，有人要求把联邦调查局置于外界（即政界）的控制之下，而这一点后来的确做到了。
辩护者并非只有在五角大楼才能被发现。1961～1969年，威尔伯·科恩曾先后担任卫生、教育和福利部的部长助理、副部长及部长。即使在担任部长助理期间，科恩在该部也是个大人物，这在很大程度上是由于他把发展和扩大社会福利计划作为终身事业，且尤其重视社会保险和医疗保险制度。在政府内外，科恩为建立一个美国式的福利国家而进行不懈游说。他在社会保障总署任职达20年之久；在他不担任公职的短暂时间内，他选择了密歇根大学教授一职，就“尚未满足的需求”著书立说，授课传道。在科恩看来，这些需求中最主要的便是医疗保险。作为卫生、教育和福利部的部长助理，他是为1965年通过的医疗保障方案在国会山进行辩护的主要发言人。1965年，他成为该部的副部长，并在1968年成为部长后，继续扮演西奥多·马默（theodore Marmor）所称的“方案忠臣”的角色，为确保其政策得到足够的资助和维护而奋斗。
韦伯本人付出了巨大代价才领悟到环境到底有多重要。在将人送上月球的阿波罗计划之后，国家航空航天局便设法寻找一个新计划来维持该组织的存在。下一步任务该是什么（如果还有下一步任务的话）？在这一问题上广泛一致的意见没有形成；曾经给韦伯大力支持的约翰逊总统正忙于越南战争，不再拥有韦伯需要的政治资本；同时，空军也在马不停蹄地推进自己的空间计划，来与国家航空航天局竞争。有时，支持者就是整个国会，如长期担任总审计局局长的埃尔默·斯塔茨就是这种情况。有时，支持者是总统（经常只有总统一人），罗伯特·麦克纳马拉掌管军队时就是如此，他当时只能依靠肯尼迪总统。吉福德·平肖和马里纳·埃克尔斯的情况也是这样。吉福德·平肖在争取国有森林控制权的斗争中击败了内政部，靠的就是自己与西奥多·罗斯福总统的友谊；而马里纳·埃克尔斯在与国会和其他政府成员的激烈斗争中获胜，靠的就是富兰克林·罗斯福总统的帮助。通常，支持者都由一些利益集团组成。例如，在南希·汉克斯设法将大多数历来相互责难的艺术团体和文化团体集中到国家艺术基金会周围的时候；还有一个例子是，奥斯汀·托宾在纽约商界的支持下（甚至让它佯装成这个计划的倡导者）扩大了港口管理局的作用。有时，支持者是民众：在海曼·里科弗与那些要他退休的海军将领们的斗争中，美国民众曾为里科弗这个“劣势方”欢呼加油；当詹姆斯·韦伯领导的国家航空航天局把宇航员们送入太空时，美国民众亦曾屏住呼吸关注着。
专业人员在生产型机构中有极大的机会成为成功的主管——在这样的机构中，完成的工作和取得的成功都是切实可见的。如果机构的目标获得了广泛的政治支持（就像社会保障总署的退休金计划、国家航空航天局以及纽约港口管理局曾经获得的那种支持），那么，一个专业官员就有机会创建或维持一个运转有效且没有丑闻的机构。政界领导们可以随时评估该机构的业绩；如果他们喜欢所见到的情况，他们就会很容易地同意（甚至坚持）让一位无党派专业人员来管理这个运转有效的机构。这样的组织经常因其“专业”素质而受到称赞。这种赞赏非常合理，因为事实上这些机构在总体上经得起专业管理方法的检验。当然，有一些生产型机构，诸如邮政总局，各方面一直未能就其目标达成一致意见。（是廉价投递邮件更重要，还是快速传递邮件更重要？）因此，无党派专业人员获得成功的机会就会缩减。邮政总局也进行过努力，设法采用专业管理方法并取得了一定的成功，但由于受到政治需求的制约，成功只是局部的。
卡特执政前期的卫生、教育和福利部部长约瑟夫·卡里法诺也是一位决策者。他与加德纳一样进行了重组，但与加德纳不同的是，这种重组不是为了刺激，而是为了强化部长的权力。他牢牢地握住权力的缰绳，并坚持自己做关键决策。，8 July 1987，25 October 1977；Joseper，1981）.">像他的政治老师林登·约翰逊一样，卡里法诺信奉激进的政府和激进的领导。同样，他也希望他的下属能随时待命，并全力完成上司在政治和媒体上的需要。许多部长被迫接受白宫政治官员指派的副手，而卡里法诺不一样，他在卡特政府开始正式接手之前就任命了他自己的人。卡里法诺成功地做出了下面的决定，并成功地让该部的政策留下他的印记——一项（不幸的）医院开支控制计划、一场禁烟运动和一个对残疾人所提要求的答复。对坚持要当一个真正的部门领导的人——而不仅仅是个代理人的部门负责人——来说，这样做好比是在不系安全绳的情况下完成令人目眩的高空荡秋千动作。这样做明显存在一个危险：他可能会摔下来。他真的摔了下来，卡特解除了他的职务。
詹姆斯·福雷斯特尔也意识到支持者会在瞬间消失。在第二次世界大战期间，他担任海军部副部长时曾获得辉煌的成功，他重组海军部，为生产和购置大量舰船提供了方便并保证了充足的给养。他经常与海军将领和一些国会议员发生冲突，但是，战时的危机保证了他的地位——因为他实践他的诺言，所以总统愿意支持他。二战结束后，福雷斯特尔当上了海军部部长，开始为和平时期的到来以及军界的统一做准备，这些正是杜鲁门总统想要福雷斯特尔做而他不想做的事；因此，这位部长经常公开反对其上司。新的国防部初创之时，杜鲁门让他担任第一任国防部长——这对双方来说都是一个错误，因为杜鲁门不准备全力支持他的批评者福雷斯特尔，而福雷斯特尔在建设一个新组织时所迫切需要的恰恰是杜鲁门总统的全力支持。最终，工作逼得福雷斯特尔自杀身亡。（Garden City，N.Y.：Doubleday & Co.，1987），to，（Neer A.McDougall，...tical ory of the Space Age（New York：Basic Books，1985）.">
多年以前，诺顿·隆（Norton Long）对政府机构主管对支持者的需求做了极为贴切的描述：
在卫生、教育和福利部，科恩本来还可以扮演另一种角色。他可以设法管理好该部，重新组建许多部门，削减增加的开支，分散边远机构的权力。对卫生、教育和福利部官员工作所下的定义，事实上在20世纪六七十年代的不同时期曾被约翰·加德纳（Jo Finct Richews）和约瑟夫·卡里法诺（Joseph Califano）所接受。但是，正如上述部长所发现的，管理卫生、教育和福利部是一项让人望而生畏的工作。像今天的国防部一样，卫生、教育和福利部与其说是一个机构，倒不如说是一个由许多独立机构组成的联合体，有些机构目标模糊或相互矛盾，还有些机构是由有权势的人主政，这些人得到专业同行们强有力的支持和高额行政经费预算的扶持，而且大部分预算都由法律来管理，部长对其几乎没有任何控制权（这些便是所谓的“授权计划”，如社会保险和医疗保障计划）。另外，卫生、教育和福利部的许多工作不是他们直接去干，也不是他们自己去完成，而是在州和地方政府的帮助下由像医疗保险公司那样的私营机构间接完成。（New York：harper & Row，1986），chap.17.">
权力的首要来源是支持者。这一简单的事实虽已被几代公共管理研究者所证实，但似乎仍然不被某些人（尤其是商界主管们）所理解。这些人一旦在华盛顿从事高层次工作就会怨声载道，抱怨他们牺牲大量时间来倾听外部集团的要求。在他们看来，所有这些花在争取好感和安抚批评者上的时间，完全偏离了该机构的目标并占据了该机构真正“干实事”的时间。但事实是，政府机构官员的真正工作就是争取好感和安抚批评者。老练的行政官员能够避免以欺骗的方式争取好感和做好安抚，同时又显得不低三下四，但是，不管以何种方式，争取好感和做好安抚的工作都必须要做。
早在里根执政时期就任职教育部高级官员的克里斯托尔说，这些保守策略的成功案例是由那些感觉自己缺少来自白宫的明确指导或有力支持的官员个人执行的。那些希望改组其机构的保守派人物经常很难找到或建立一支能支持他的队伍，因为大多数机构的支持者是与该机构扩张有利害关系的集团。但是，缺少支持者不一定是致命的。关于这一点，预算削减者的例子可以充分说明。
大多数政府机构主管在乎外部支持者的意见，这一点就解释了迈克尔·布卢门撒尔所说的“表象与现实同等重要”的问题。（Boston：Little，Broives and operators Allison calls chiefs and Indians.">判断一位机构领导人与某些支持者之间关系的依据是美元（他发放拨款或补贴了吗？他允许减税了吗？），但大多情况下，与多数集团的关系则牵涉到无形的东西（她可靠吗？她是总统的嫡系吗？她是个精明的发言人吗？）。声誉——影响力、风格和对外接触——是机构领导人与支持者之间关系的关键部分。（January 29，1979），37.">
布卢门撒尔清楚地解释了维持恰当的表象在实际生活中意味着什么：在影响总统立场的斗争中，不要显得处于失败的境地（你会被看成缺乏权力）；不要经常更改主意（你会被指责为反复无常）；不要使用令人费解的语言（你会使某个利益集团感到不悦）；不要犯错误（你会被看成缺乏能力）；不要试图大包大揽（只要在其中一件事上失手你就会显得无能）。
大家通常会认为总统或州长任命一个部或局的主管是为了实现某种政治目标，但大多数时候这样的想法是错误的。有时的确是这样，但更多的时候是总统（或州长、市长）也找不出一个明确的任命准则。有的时候，选中某人当部门主管是为了满足总统的政治需求，可能涉及政治方面的考虑，但也可能与此无关。有些人被任命是为了回报有功劳的竞选工作人员，有些人被任命是为了安排落选的国会议员，有些人被任命是为了满足利益集团的需要。有时挑选某个人担任一个部门的主管是因为他或她被认为是该领域的专家，但更多的时候，总统对这位专家有何专长或其专长对政策有何影响也不是很了解。对此，休·赫克洛曾写道：
假如让一位专业外交官来当国务卿，那么，他将完全可能被排除在白宫的政治决策之外，无法参与外交政策的制定，这样国务院就会沦为一间精心装饰的邮件收发室。甚至一些政治任命的国务卿——如尼克松总统手下的国务卿威廉·罗杰斯——也在政策制定过程中被边缘化。我在前面（第八章）把国务院当作解决型机构的一个例子。解决型机构极少能形成使命感并赢得来自外部的支持，这就致使专业人员与管理机构失之交臂。这些机构既不能展现出明确的业绩，也不能展现实际的活动。其结果是，它们可能会陷入对其组织目标的争论中，并对其工作方法产生怀疑。
鹰派们错了。不出一年，温伯格就同意大幅而全面地增加国防开支。他支持生产B-1轰炸机——他担任行政管理和预算局局长时放弃过此项目。他不顾朝野上下的批评，全力支持国防开支的增加。同时，他允许对国防部实行分权管理，以保持各军种对于任务确定和装备采购的优先权。
（New York：John iley，1960），chap.4.">
贝内特转变了全国人文科学基金会的初衷，即从资助克里斯托尔所说的“最肤浅和最时髦的计划”转而支持传统意义上的人文学科计划。米勒结束了珀楚克掌管联邦贸易委员会期间对儿童节目的重视，转而攻击对经济竞争的限制（尤其是政府确定的限制）。波肯使美国改善邻国关系委员会放弃了对被他认作“新左派”社团组织的计划的支持，转而资助志愿者和自助计划。克里斯托尔将这些改组的成功与安妮·伯福德（Anne Burford）重建环境保护局的失败做了对比。伯福德知道人们期望她应该做些变动，但究竟朝哪个方向变动，她也不太清楚，只知道应该做一些“亲商”事业。结果是，她只好采取“以不变应万变”——放慢行动速度，采纳那些最不“反商业”的提案以及削弱环保局执行人员力量——的方式与民事部门和利益集团的建议对峙。
不过，政治官员可以改变政策。他们不必充当其所在机构的俘虏或国会监督的工具。
卡特和福特任命的职业安全与健康管理局局长在推进制定健康法规时，曾试图减少采用那些“挑剔的”安全法规。里根任命的局长则试图减少两种法规而要求该机构的检查人员采取更灵活更柔和的方式。但是，这两种侧重点不同的做法都没有促成该机构的行为全面改观，因为两者都要求机构主管把复杂而模糊的指示传达给远在基层的雇员们。你如何在一个更少“挑剔”或更“灵活”的环境下指示一个基层员工呢？回答是：很难。缺少可行性目标的大型组织只有通过间接的方法进行管理——上层定下基调，提升一些人，罢免一些人。但机构主管发出的信号像大学宿舍里的谣言一样，很快就会消失或被曲解。
菲利普·海曼（Prick）；另一次则不太成功，指令发出者是迈克尔·珀楚克（Micschuk）。（Oxford：Clarendon Press，1985），66-69.">1969年，联邦贸易委员会四面楚歌，同时受到拉尔夫·纳德和美国律师协会的责难。二者一致认为，联邦贸易委员会处理的都是些涉及不公平竞争的小案件，而不是重大案件，且小案件处理得也很糟糕。它在检查纺织品和毛皮制品标签上花费大量的金钱，而不去调查垄断商品的案件。联邦贸易委员会仅有的支持者是小部分国会议员，而他们最关心的是把自己的朋友安排在该委员会中工作。
少数有才华的政治官员能够把维持他们自己的地位和维持其组织的地位融合在一起。由于他们具有非凡的才能，再加上他们当政时有幸碰上了良好的政治环境和有利的氛围，以至于环境本身实际上成了不折不扣的支持者。海曼·里科弗、J.埃德加·胡佛和罗伯特·摩西（Robert Moses，纽约的公路建筑大师）都采用了尤金·刘易斯（Eugeext" data-note="Eugene Lerepreneursoic Political Poon，Ind.：Indiana Uy Press，1980）.">很少有人具备他们为其机构争得自主权的那种能力：他们都在自己周围筑成了一道“与政治无关的屏障”，使他们在维持其机构运转的同时，得以推行他们的计划。
迈克尔·珀楚克于1977年成为联邦贸易委员会主席时，他给该委员会的成员注入了献身于消费者运动的热情和信心。他试图利用新法律工具进一步扩大联邦贸易委员会的地盘，特别是利用1975年颁布的一项法律，该法授权联邦贸易委员会颁布并实施那些可保证商业活动公平的法规。（在此之前，联邦贸易委员会只能发布针对单个企业的命令。）珀楚克的共和党前任们已制定了大量这样的准则，但这些准则是在他的任期内成为法规的。他开始针对儿童电视广告（“少儿录像”）制片人采取行动，尤其是打击那些与周六早间动画节目有联系的广告，从而扩大了上述动议权。
信奉里根哲学的政治官员在这五个机构中任职，他们也将各自机构的决策权集中到自己手里。尽管有两个机构成功地抵制了某些削减，大多数机构都接受了白宫削减开支的行政命令。与某些政界批评家所预言的相反，“在执行政策的过程中，专业官员拖后腿的情况很少（假如存在的话）”。（New York：Longman，1985），196.">某些专业官员辞了职，因为他们不喜欢这些新的削减政策；有个工会曾试图阻止裁减人员；一个机构的某些职员向负责检查该机构工作的官员控告了政治官员的不道德行为。但是，从总体上看，这些文职官员都服从了命令。
罗纳德·里根当上总统之后，联邦贸易委员会又发生了变化。以詹姆斯·C.米勒三世（James C.Miller Ⅲ）为首的过渡班子提交了一份报告，呼吁应该根据经济效益来评估联邦贸易委员会的政策。这也就是说，要看它们在促进经济发展方面发挥作用的成效和对消费者福利长远的影响，而不要依据简单的法律标准（法律毕竟是模糊的）。对米勒和他的同事而言，这意味着鼓励竞争性市场发挥作用。米勒当上了联邦贸易委员会的主席，开始面对国会的敌意实施报告中的建议。
如果既想影响政策又想按照（或不反对）以外部支持者的需求为标准来定义其政策，机构主管人员就会陷入一种尴尬的境地——甚至比他们有时意识到的还要尴尬。要想改变他们的机构，他们需要弄清楚机构的运作方式，了解机构中的人员，熟悉机构面临的约束。但是，这些官员一味注重外部支持者这个单一因素，在任期短的情况下，他们用在学习过程上的时间和精力就少了。结果是，他们做出的政策变动就可能考虑不周或执行不严。甚至像社会保障总署这样一个有着强有力的领导且信息灵通的机构，在20世纪70年代初也曾极其严重地低估了实施补充保障收入计划的困难。总署高层官员们不遗余力地向国会和白宫保证该机构有能力做好以下工作：甄选300万老年人、盲人或残疾人，以确认他们接受此项援助计划的资格，并雇用1.5万名新员工来做这项工作。与此同时，真正从事工作的管理人员却处于一种恐慌状态，因为他们知道该机构遇到了麻烦，即不可能在限期之内很快训练人员来安装计算机系统。玛莎·德斯克在对这一事件的研究中得出了结论，其中的一些话可以概括多数机构主管与机构之间的关系：
所有这些都无法避免。尼克松总统本可以任命温伯格之外的人担任联邦贸易委员会主席，此人或许不会像温伯格那样对该机构的人事和任务做如此全面的变动。珀楚克本可以对行动自由的限制做另一番评估，从而可避免国会的敌对反应。里根并不是一定承诺选择米勒或一定支持他提倡的自由市场经济。为什么温伯格、珀楚克和米勒都会如此表现呢？这样的问题需由传记作家——而不是一个组织理论家——去解答。政府机构的主管人员可以在权限范围内做出选择。
策略的种类
部门主管有多种选择，因为与众多工作人员不同，他们所扮演的角色并没有十分明确的界定。他们受到日常事务和同伴期望的制约不大，受到环境和技术因素的左右更少。此外，其任期（通常）短暂意味着许多对他们的嘉奖取决于机构之外的因素——他们的媒体形象、与总统的关系、面对各种问题时在其盟友和监督自身的利益集团间的声誉等。假如迈克尔·珀楚克对其在用户至上主义者中间之声誉的重视程度超过了他对其在国会之地位的重视程度——或许事实就是如此，他在联邦贸易委员会的大刀阔斧就很好解释了。与普通工作人员相比，机构主管的个性更能解释其行为。但是，各机构主管在策略上的差异并不是简单的个性问题。环境和性情相互作用于策略决定。没有比卡斯帕·温伯格在尼克松和里根当政时期的经历更能说明这一问题了。作为联邦贸易委员会的主席，温伯格一直致力于重建其机构文化；作为行政管理和预算局的局长以及后来作为卫生、教育和福利部的部长，温伯格全力削减预算；最后作为国防部长，温伯格则是一个孜孜不倦的集资者和各种计划的拥护者。
机构主管有多种管理风格，试图列举所有风格或宣称每一种风格都完全不同于另一种，是毫无意义的。这里将列举四种类型并加以说明：辩护者、决策者、预算削减者和谈判者。许多经济学家认为只有第一种类型存在：假如总是越大越好，那么机构主管总会设法最大限度地增加预算。在第十章中我试图对此提出疑问。这一点通常是对的，但并非永远是对的。
那些不仅维持而且改变其机构的主管人员所做的工作不局限于获取支持者的支持，他们还会对机构的任务、文化和重要性描绘出令人向往的远景。最出色的公共机构主管人员都会赋予其组织一种价值观，并让别人相信，这种价值观不仅对其机构本身有用，对所有公共机构也都有用。
与军队相比，许多民用计划能够获得更大的支持者集团，这些集团自卫意识更强且政治影响力更大。但这些计划有的照样会遭到预算削减，正如艾琳·鲁宾（Irene Rubin）在她一本名叫《压缩联邦政府》的书中解释的那样。（New York：Longman，1985）.">她描述了里根时代遭到经费削减的五个联邦机构：卫生计划局、就业和培训管理局、城区发展规划署、城市公共交通管理局和人事管理局。她发现机构主管人员的领导方法和支持者的压力都会起作用。
温伯格在担任所有政府公职期间表现出的品性就是对任命他的总统所做计划的极度忠诚。一位记者曾这样描述道：“他的‘一贯做法’一直没变：掌握信念，选一条正确的道路，对反对派采取强硬态度，决不动摇，使总统愉悦。”（Need in Ricubbing，（New York：harper & Row，1986），370.">但最后，国会撤回了对增加国防开支的支持，白宫的态度也开始模棱两可；由于没有明确的当事人支持，且有一些需要应付的个人问题，温伯格辞职了。
詹姆斯·施莱辛格（James Schlesinger）在国防部也是位辩护者，但原因不同，工作方式也不一样。其建立强大国防的决心不是来自为总统政策服务的愿望，更大程度上是出自对国防态势的细致分析。温伯格是一位律师，而施莱辛格是一位经济学家。另外，施莱辛格时期的总统杰拉尔德·福特的国防目标并没有像温伯格时期的总统的国防目标那么具体。如果说温伯格是在努力实现总统的意愿（这一意愿与温伯格本人的意愿相同），那么，施莱辛格从事的工作就是向总统兜售自己的意愿。作为一位分析家，一方面，施莱辛格使他自己和福特相信尼克松将国防预算削减得过了头，所以重建国防非常必要；另一方面，他还喜欢对重建的细节自做决定，而作为辩护者的温伯格则将这些细节的决定权转交给其他人。施莱辛格为人直率、精明，有些固执，为此他也付出了代价，与国会的关键议员和白宫的主要人物渐行渐远。在其掌管五角大楼两年多之后，福特总统解除了他的职务。（New York：harper & Row，1986），chap.19.">
1987年出版的一本关于“政府里的企业家”的书描述了十三位成功的政府机构主管人员。他们当中有知名人士（如罗伯特·麦克纳马拉和海曼·里科弗）和一些不太知名的人士［如奥斯汀·托宾（Austin tobin）和南希·汉克斯（Nancy aats）］，有商界人士［如詹姆斯·福雷斯特尔和马里纳·埃克尔斯（Marriner Eccles）］，有一生都担任公职的人士［如威尔伯·科恩（ilbur Co Ball）］，还有频繁出入政府部门的人士［如詹姆斯·韦伯（James ebb）］。
不仅外部人员讨厌这样做，机构内部人员也一样。格雷厄姆·艾利森曾指出，机构主管关注的是其工作的权力因素，工作人员注重的则是工作的可行性。 2（1949）：257-64.">机构主管想通过付出任何合理的代价来寻求盟友以应付不确定因素，而工作人员则想通过得到上级明确支持的承诺来应对不确定因素。机构主管为获得盟友支持而付出的代价经常给工作人员的工作带来更复杂的局面和更多的不确定因素。例如，警察们认为自己在应付街头的恶劣现实，他们想从局长那里获得支持。警察局局长们认为他们自己要设法保证本机构不要惹上政治麻烦，他们想从盟友们那里得到的是支持（尽管他们知道这种支持是暂时的）和资源（尽管他们知道资源提供是有条件的）。为获得这种支持和资源所要付出的代价，可能是调查并处理某些警察的不端行为，或者是把一个警察分配到另外一个地方工作，或者是接受某种制止犯罪和滥用药品的异常计划。正如前面已经谈到的，警察部门有两种文化共存：巡逻警察的文化和管理警察的文化。接受前一种文化理念的人通常不信任那些接受后一种文化理念的人，因为他们已经“被出卖了”。
没有任何一位部长真正“管理”过卫生、教育和福利部（现在改名为卫生和公众服务部）。那些曾试图进行管理的部长发现那是令人感到挫败的经历。埃利奥特·理查森在辞去卫生、教育和福利部部长之位不久后告诉我，那段经历让他开始钦佩菲德尔·卡斯特罗——他能够将成千上万的人召集到一个城市广场上，让他们站在那儿聆听他四个小时的演讲，然后离开，并按照他吩咐的去做。理查森想对卫生、教育和福利部的雇员们发表一次“卡斯特罗式的演讲”，但毫无疑问，他或其他任何人都无法做到这一点；即使他能做到，雇员们也不会改变自己的行为方式。威尔伯·科恩的策略——做一个筹款人和政策拥护者——既适合他自己的性情和信念，又不抵触该工作的约束因素。
许多政治官员的任期短且回报小，对他们来说，影响政策的机会就是承担政府工作的一个主要激励因素。当然，在某些州和城市，这种激励因素较多，因为有较多机会向朋友和支持者介绍工作和让其承包项目。以前，联邦官员也具备这些激励因素，但现在少多了。
罗伯特·麦克纳马拉作为国防部长是一位决策者。他认为国防经费预算不能依照总统的政治偏好来决定，也不能以各个部门相互捧场来确定，而应该有种规矩：开支匹配“适量”的部队和武器，以实现国防政策的既定目标。麦克纳马拉明确地拒绝扮演以平衡各军种之间的利益来维持该组织的角色，而明确接受作为一位领导人的角色，去研究问题、收集数据并果断行动以解决问题。
毫无疑问，麦克纳马拉带来了变化。1961～1965年，战略武器（轰炸机和导弹）所占国防预算的比例由27%降至12%；空军和海军（尽管持反对态度）联合开发使用tFX（F-111）战斗机；重新组建了五角大楼的供给系统。但是，麦克纳马拉运用的方法——“理性的”、“定量的”分析——并没有帮助他们发展并领导一支陆军；许多批评家认为，这种方法在越南战争中使用时就已被证明十分糟糕。（New York：harper & Row，1986），265.">
约翰·加德纳在担任卫生、教育和福利部部长时是一位决策者。他最喜欢的决策工具就是重组。像他这样的人有很多。在20世纪60年代，新建立了270个联邦机构，另有109个被撤销，61个被并入其他机构，109个变换了名称。1953～1970年，教育办公室被重组6次，而食品和药物管理局被重组8次。（" data-note="Jo： e Be Equal and Excelleoo？（New York：harper & Row，1961）.">然而，他推行的许多重组，尤其是在卫生领域，却适得其反——导致一部分下属不知所措、士气低落，同时使另一部分下属无所顾忌地按照过去的方式办事。 13（1980），184，195，204-16.">
珀楚克在制定更加雄心勃勃的策略时犯了两个错误。第一，划分联邦贸易委员会职员功过的依据是他们在整个行业中的功绩，而不是单单打击某个企业的不法行为。正如第四章所阐述的，律师们倾向于就事论事，而经济学家则喜欢宏观。第二，该策略激起了商业界的广泛反对。如果一个企业被证明发布了欺骗性的广告，那它就很难赢得政治上的同情；而就整个产业而言，只要它们没有任何明显的过错，一旦其成为新的宏观法规管制的目标，它们会很容易就博得同情。更糟糕的是，此类行业包含了在每个众议员选区内都很活跃的小企业：旧车销售商、殡仪馆、药店、职业学校、加油站和眼镜店。大概珀楚克以为旧车销售商和殡仪馆运营商有许多批评者，但他后来发觉他们也有许多支持者。国会大幅削减了他的财政预算，阻挠他制定儿童电视节目的规定，限制他的决策权。里根总统于1980年执政之后，迅速换掉了珀楚克。
大多数联邦机构、局和部的领导都是政治官员。然而，也有一些重要的机构和部门例外。按照惯例，监狱管理局、气象局、林务局和（国家）标准局的首长和四个军种的参谋长通常是从内部专业人员中选拔出来的。尽管许多地方警察局局长的当选源自政治上对市长的支持，但地方警察部门的主管通常也是专业官员，而不是外来文职人员。判断政府机构领导人是政治官员还是专业官员的一个简单有效的方法是，看这个官员的任期长短：政治官员的任期往往较短（在联邦政府中平均任期为2年或2年以下），专业官员的任期往往要更长一些。
丑闻并不是把一个机构交给一位专业人士来管理的唯一原因。有些机构的存续主要取决于它们表象上的专业化和非政治化，因此，当选的官员一般不会莽撞地破坏这种表象。国家标准局和气象局就是这样的例子。即使有些机构因政治理念上的分歧而遭到非议，但还是不能对这些机构大动干戈——没准这些机构最终还会成为一个精干机构呢。陆军工程兵团、监狱管理局和林务局就是这样的例子。
卡斯帕·温伯格在卫生、教育和福利部时曾试图做一个预算削减者；刘易斯·约翰逊（Louis Johnson）和梅尔文·莱尔德在国防部时是预算削减者。莱尔德的情况更具启发性。当尼克松明白美国在越南的战争行将结束、军费开支必须削减时，总统求助于一位经验丰富的国会议员，请他出任国防部长。民主党参议员亨利·杰克逊（henry Ja）谢绝这一邀请之后，共和党众议员梅尔文·莱尔德接受了这一工作。
按照理查德·斯塔宾（前国防预算分析家）的说法，莱尔德将给收缩机构规模这一不值得羡慕的工作带来许多新的品格，例如与国会议员保持良好的私人关系，细细磨炼谈判技巧，宽宏大度地给予各军种自主权以及“遇事掩饰个人观点的非凡能力”。（New York：harper & Row，1986），291.">他花大量时间与人交谈，利用他的魅力恢复在罗伯特·麦克纳马拉时代遭到破坏的国防部文职人员与军官之间的友好关系。结果，他设法把五角大楼的预算降低到了比越南战争升级前还低的水平（以实际币值计算）。他与国会议员们保持良好的私人关系，并且在严格的预算上限之下让军官们自行决定武器和人事问题。他把这二者结合起来，从而实现了自己的目标。结果是，他把支持者施加的压力减到了最低程度（在这种情况下，海军上将和陆军司令私下到国会为其计划辩护）。四年之后，一位敬重他的国防部分析员对此做了这样的总结：“他（莱尔德）实现了所有他想实现的目标，而且从未有人向他表达过不满。”（New York：harper & Row，1986），309.">
当里根总统任命卡斯帕·温伯格为国防部长时，那些见过他在行政管理和预算局及卫生、教育和福利部工作的人认为他会成为一个冷静的、注意成本的项目管理者。一个在行政管理和预算局有“削减之王”之称的人接管五角大楼后，保守派们惊呆了。1972年，温伯格为尼克松总统下令大幅削减国防开支进行辩护并预言：今后“我们能够……在国防领域继续保持相对平稳的开支”。（New y Press，1987），15-41.">同样坐立不安的除了那些国防部鹰派人物，还有温伯格自己带来的副手——许多他在联邦贸易委员会及卫生、教育和福利部任职时的“自由派”人士。
在拥有强大保护集团的机构中，经费削减遭到最有效的抵制。从城市发展和公共交通拨款中获得实惠的城市和私人行业，可以动员国会中的盟友阻止对城区发展规划署和城市公共交通管理局的预算削减；相比之下，人事管理局和卫生计划局没有保护集团，就业和培训管理局则疏远了它自己的保护集团，因此，这些机构的预算就遭到了削减。（New York：Longman，1985），198.">缩减并非没有代价。缩减必须付出政治资本，有时对职员的士气也会产生破坏性影响，但是，与那些认为政府机构扩大规模不可避免的人的观点相反，削减还是可以做到的。
许多（如果不是绝大多数的话）政治官员并不是成天致力于增加或削减经费预算，或忙于做出改变使命的决策。相反，像大多数私人企业的管理人员一样，他们也寻求通过与各种内部和外部支持者谈判，维持其组织，减少压力和不确定因素，提高组织的健康水平，应付一些关键问题。在福特执政时曾担任劳工部部长的约翰·邓洛普向来访者说出了其他政治官员想说的话：一个庞大的政府机构就像一座“巨大的冰川”，它既不会被融化也不会让道，只好选择“劈开”它。
邓洛普决定选择五个方面“劈开”，其中有两个方面是关于“维持”的，三个方面是关于“政策”的。两个关于“维持”的问题涉及重新获得两个主要支持者——劳工界和工商界——对劳工部的支持并减少参议院劳工委员会成员对劳工部的控制权。劳工界的支持在尼克松执政时减弱了；恢复它，需要劳工部与劳联-产联主席乔治·米尼（Gee Meaney）修复关系。工商界的支持几乎就不曾有过；相反，劳工部与工商界一般处于敌对状态。为了改变这一现状，邓洛普任命了一位支持共和党的工商界领袖担任劳工部副部长，让他负责劳工部的管理，并设立了一个工商业咨询委员会，为邓洛普提供劳工问题咨询。参议院某种程度上的控制是不可避免的，但邓洛普对劳资关系有详细的了解（他曾在哈佛大学讲授这门课并有多年调停的经验），因此，与许多经验不足的官员相比，他在应付国会的压力方面有优势。
关于“政策”的问题涉及职业安全与健康管理局的管理、新退休金法案的实施以及为工商界和劳工界就一个法案进行的争吵找到解决办法，该法案允许工会在任何一位承包人员成为外部骚扰的目标时，可以用栅栏把整个工地围起来。
保持支持者的支持是一种普遍需求，但政治环境会限制机构主管的行动自由度。当这种环境牵涉到客户政治（参见第五章）时，自由度就非常小；当牵涉到利益集团政治时，自由度就会大一些，但仍有限制；当牵涉到企业家政治时，自由度则会更大些。联邦贸易委员会随着所处环境的变化而变化。不断高涨的消费者运动，使得联邦贸易委员会可以与国会中坚持恩赐官职做法的势力断绝保护人与被保护人的关系。在调查欺骗性广告的时候，该委员会与保护消费者利益的企业家结成了最初的联盟，这种联盟的代价并不算高，但当它把这种联盟扩大到制定整个行业的法规时，它发觉不断高涨的保护消费者利益的浪潮已经把一些愤怒的小鱼——小企业及它们的国会盟友——冲上了岸。于是，它们开始重新确定联邦贸易委员会的环境，将该机构置于利益集团政治的旋涡之中。
邓洛普是一位精明老练的谈判专家，他在首府华盛顿的职业生涯在大多数政治官员的经历中颇具典型性：短暂、有选择性、压力重重。邓洛普本来可以只承担部长应操心的几项任务，而这正是许多局外人眼中机构主管的职责。他很少顾及职业团（Job Corps，一个被认为是培训长期失业、需要救济的失业人员的机构），以及就业培训管理局、工资工时司、联邦合同合规项目办公室（致使女权运动组织抱怨他不关心民权）。邓洛普承认所有这些部门都存在问题并需要帮助，但他只有有限的时间和政治资本，他和财政部部长布卢门撒尔使用了几乎完全相同的句子：“你必须决定把精力放在哪儿。”（January 29，1979），40.">
小结
韦伯曾这样描述一名政府机构主管的角色，他的说法足以代表其他人的观点：
把上述两个因素放在一起就意味着维持行政权不同于经营一个组织。我们熟悉这样的国务卿：他们花费大量时间在外交事务中运筹帷幄，但几乎拿不出时间来管理国务院；不管这些外交活动是否有意义，他们的孜孜以求就很清楚地告诉我们，国务卿的声誉与他们管理国务院没有多大关系。
在工艺型组织中，专业人员的领导也许特别容易维持下去，因为在这样的组织中已形成一种神秘而浪漫的氛围。专业官员成功进入了林务局高层的原因是：护林员们穿着制服，就会被联想到在偏远的地方承受着孤独而艰苦的生活，护林员帽子上“熊”的形象就是他们工作的标志。胡佛局长曾颁布一条规定，即当谈及联邦调查局的工作时，特工人员须保持绝对的缄默（官方新闻发布会除外）。这一点更增添了联邦调查局的神秘色彩。医院里的医生身穿白大褂，说着别人听不懂的医学术语，写的处方很潦草且难以辨认。对大多数人来讲，所有这些都增强而不是削弱了由专业人员来从事管理工作的信心。
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