第一节 国防经费
君主的首要任务，在于保护国家的安全，使之不受敌国的侵略和蹂躏。而君主要完成这一任务，就必须借助于军事力量。但是，在不同的社会状态与发展阶段下，所需要的军事费用是非常不同的。
在最低级、野蛮的狩猎社会，人人既是狩猎者又是战士，现在北美的土著人就是很好的例子。他们为了保卫自己的部落或者为了报仇而去战斗，就像在家中通过劳动维持生计一样。在此情形下，君主和国家并不存在，部落无须为他的战斗或战时生活承担任何费用。
在比较进步的游牧民族社会，情况也大致相同。例如，在鞑靼民族和阿拉伯民族中，人人既是游牧者又是战士。他们没有固定的住所，要么生活在帐篷中，要么生活在能够迁徙的马车中。随着季节的变迁，或因为偶发的事件，整个部落或民族保持着不断迁移的状态。如果某地的牧草被他们所放养的牲畜吃完了，他们就会迁移到另外一个牧场，周而复始。在干燥的季节，他们迁往河边；在阴湿的季节，他们又迁回高地。由于他们的民族习惯了四处漂泊，所以一遇到战争，他们并不会不负责任地将老幼妇孺留在后方照看牲畜，而是让所有人都变身为冲锋的战士。虽然战争和生活的目的不同，但无论是作为士兵还是牧民，他们的生活方式都不曾改变。在战争中，他们并肩作战，所以人人都竭尽所能。正如我们经常听说的那样，鞑靼的妇女也会参加战争。当他们获得了胜利时，他们就可以拥有敌方民族的所有东西。但是，如果他们战败了，那么他们整个民族都会灭亡，不止牲畜，就连妇女、儿童都将成为对方的战利品。至于大多数没有战死沙场的战士，他们为了活命只好臣服于征服者；剩下的一些人则会因为遭到驱逐而四处流亡。
对于鞑靼人或阿拉伯人而言，日常的许多生活方式与习惯都是在为以后的战斗准备。他们平时所玩的游戏，如赛跑、摔跤、练棍、掷枪、拉弓等，仿佛就是在进行战斗。他们的作战状态也与平日一样，依靠自己放养的牲畜维持生存。这些民族虽然有酋长或君主，但酋长或君主却从不曾负担过他们平时训练的费用。他们所期待或要求的唯一报酬，就是在战争期间大肆掠夺的机会。
由于狩猎不能够提供稳定的生活资料来源，因此无法支持过多的人数，所以狩猎者的人数通常不超过两三百人。与此不同，游牧者的队伍有时能够达到二三十万人。一般来说，如果他们的迁徙过程没有受到任何阻碍，他们就会在甲区域的牧草被吃光后，迁移到牧草充裕的乙区域。这样，他们所能容纳的人数也就一直在不断地扩大。因此，对于文明国家而言，邻近的狩猎民族不足为惧，而游牧民族的威胁则大得多。所以，印第安人在美洲的战争一点也不可怕，鞑靼人在亚洲的无数次侵略才是最令人害怕的。修昔底德曾说，不管是欧洲人还是亚洲人，都无法与团结起来的塞西亚人相对抗。而事实也证明了他的这一论断。塞西亚（或称鞑靼）处于无边的、没有屏障的荒野之中。在出现征服者部落时，或者在一族酋长的统治下，人民一般都会团结在一起，并将亚洲各处蹂躏为荒漠。另外一个大的游牧民族，居住在阿拉伯大沙漠上，仅仅在穆罕默德及其接任者的统治下团结过一次。那次团结的原因，是宗教的狂热，而不是征服。当然，那次团结所造成的结果还是如上文所述。试想，如果把美洲的狩猎民族换成是游牧民族，那么邻近的欧洲殖民地居民的生活就肯定不会像现在这样安稳了。
在更进步的农业社会，由于没有发达的制造业和对外贸易，每个人都是战士，或者很容易就能够成为战士。人们在从事农业生产时，每天都要在露天的环境里受尽日晒雨淋。这种艰难的日常生活，正好锻炼了他们忍受战争艰难的能力。实际上，与战争中遇到的困难一样，农业工作中也会遇到类似的困难。以挖掘沟渠为例，农民的农业工作中需要不断挖掘沟渠，而他们在战场上也不断挖掘战壕、修筑围墙。在农业工作中锻炼的能力，便于他们在战场上发挥作用。与游牧民族的游戏一样，农民平日里的娱乐仿佛也是在进行战斗。但是，由于农民不如牧民那么悠闲，所以不能够经常进行这些游戏。虽然大家都是战士，但农民却不如牧民那么擅长战斗。当然，以他们的情形，君主或国家一般也不需要支付费用来训练他们的战争能力。
与游牧业不同的是，农业的性质决定了它必须是固定的。所以，即使是最愚昧、最落后的农民，也都有一个固定的居住地。如果他们放弃这一住所，将会遭受巨大的损失。因此，在发生战争时，农民不能像狩猎民族、游牧民族那样倾巢出动。一般来说，在农业社会，老幼妇孺都留在后方照看住所，而达到兵役年龄的男子则当全部奔赴战场，小民族尤其如此。并且，一个国家中达到兵役年龄的男子，一般约占全国人口的四分之一或五分之一。只要战争发生在播种期开始后、收获期结束前，即使农民和主要劳动力全部离开住所参加战争，他们也不会遭受太大的损失。因为他们相信，在这期间，老人、妇女和儿童就可以把所有的农活做好。因此，一般来说，发生短期的战争，他们都不需要国家费用的支援，完全可以自力更生。也就是说，君主和国家既不需要花钱训练他们，也不需要支付很多的费用维持他们作战。在第二次波斯战争发生之前，古希腊各城邦的市民似乎就是以此种方式服兵役的。在伯罗奔尼撒战争发生之前，伯罗奔尼撒人也是以此种方式服兵役的。修昔底德曾描述说，伯罗奔尼撒人大约在夏季离开战场，回家收获庄稼。在诸王统治时期至共和国初期，罗马人采取的也是这一方式。维伊之围后，他们才开始通过向后方民众征费的方式来维持前方作战的费用。罗马帝国没落之后，欧洲各王国纷纷在其废墟上建立。在这些王国的封建法律制定前后，很多封建领主及其属民都是自己支付费用来侍奉国王的。与在家中一样，他们在战场上向来也是自力更生，从来不用从国王那里获得任何俸金或资金支援。
当社会进一步向前发展时，由于制造业的进步和战争技术的改良，战士们也就不可能再自力更生了。以农民远征为例，当远征发生在播种期开始后、收获期结束前，他们的离去对收获的影响不大。在这段时间里，就算他们不劳动，大自然也会让农物自行生长。然而，对于一般技术工人来说，战争的影响就截然不同了。以铁匠、木匠、纺织工人为例，他们一旦离开工作的场所，就会断绝其唯一的收入来源。因为，对他们的工作来说，大自然给不了任何帮助，他们必须完全依靠自己的劳动。因此，如果他们因为为国家服兵役而无法在经济上维持自己的生活的话，国家就应当支出费用供给他们的生活。如此看来，在一个国家里，如果大部分居民都是技术工人和制造业者，导致大部分人都要去服兵役，那么国家就得负担他们服兵役期间的生活费用。
此外，战争的技术已经逐渐发展成为一门深奥且精细的科学。战争，已不再是早期社会那种简单、随意的小对抗、小争夺。并且，战争持续的时间也不确定，例如，经常连续发生战事，每一次差不多都要持续大半年。于是，至少在战争期间，国家很有必要维持服从征募人民的生活。不管一个人原来的职业是什么，长期自费服兵役肯定是一个沉重的负担。于是，第二次波斯战争之后，雅典军队好像就采用了一种独特的用兵制度。这种制度，是指士兵一部分由本国人民组成，另一部分由外国人组成，而二者全都由国家支付费用。自维伊之围以来，留在前方的罗马军队也会得到一定的薪酬。在之后的各封建政府时期，封建领主及其从属基本上是通过支付金钱的方式来免除自己的兵役，而这笔金钱就可以用来维持那些必须去服兵役的人。
与未开化的野蛮社会相比，文明社会里服兵役的人数占全国人口总数的比例要小得多。在文明社会里，军队的开支将由那些没有参军的劳动者负担。对于劳动者来说，他们不仅要负担军队的开支，还要维持自己的开支，并且根据自己的身份相应地负担行政司法机关的开支。因此，士兵的数目就不能超过这些劳动者所能维持的限度。在古希腊，小的农业国家的四分之一或五分之一的人口都可以称为士兵，他们随时都在服役征战。然而在近代，各文明国家的士兵人数一般都不超过全国人口的百分之一，否则就会给人民带来过重的负担，甚至危及国家经济的发展。
只有当君主或国家为了作战而练兵之后，供养军队才会成为一笔大的开支，而此前的开支似乎并不大。古希腊各共和国的军事训练，是自由市民的义务教育之一。各个城市似乎都建有公共广场，而教师们则在政府官员的监督下对青年进行各种军事训练。这种简单的设施开销，基本上就是希腊各共和国训练市民作战所支付的全部费用。与古希腊的竞技场类似，古罗马也有类似的运动场。后来的封建诸国为了同一目的，也曾多次规定，市民必须操练弓箭并接受其他军事训练，但好像没有得到预期的结果。后来，要么因为官员们缺乏责任心，要么因为其他一些事情，这些规定最后总是成为一纸空文。随着政府的不断更迭，军事训练逐渐远离了人民大众。
在古希腊、罗马共和国时期，以及封建制度建立后很长一段时期中，士兵并不是一种独立的职业，更不能构成一个阶级。任何职业的人民，不仅在平时会认为自己适合当一名军人，而且在战时更会觉得自己有参军的义务。
可以说，战争技术在所有技术中是最重要的。随着技术的改良和进步，这种技术也就成为了所有技术中最复杂的。在一定时期内，虽然战争技术的完善程度取决于机械技术以及其他相关技术的情况，但为了使战争技术达到非常完善的程度，就必须有某些市民以此为职业。当然，这种技术的改良和其他技术一样，也必须非常重视分工。但是，这种分工与其他技术的分工是有区别的：其他技术的分工，是因为个人意识到专精一种职业比从事多种职业获取更多的利益；而让士兵成为一种独立的职业，则是出于国家利益的考虑，并非个人的考量。试想，在和平时期，如果人们将大部分的时间用来参与军事训练并不求报酬，那么他除了获取一些军事知识和乐趣外，不能获得其他的任何利益。只有国家支付报酬，他们才会为了自己的利益来参加训练。不过，很多国家往往缺乏这一意识。
相对来说，牧民的空闲时间很多，早期的农民也有些许闲暇，而手艺工人或制造业者则没有多少空闲时间。因此，关于军事训练，牧民可以花费大量的时间，早期的农民可以花费部分时间，但是手艺工人或制造业者可以花费的时间就很少，因为如果他们花费一小时去进行军事训练的话，他们就会损失这一小时的收入。他们出于自身利益的考虑，自然会非常抵触这一训练。再者，工艺技术和制造业的进步，必然会促进农业生产的改良使得农民和工人一样，也没有多少闲余时间。自然地，农民也会抵触军事训练，并逐渐消磨了战斗的意识。但正是由于农业改良增加了财富，所以容易引起邻国的垂涎和侵略。经验告诉我们，勤勉致富的国家往往最能成为他国攻击的对象。因此，如果国家不采取新的国防战略的话，人民战斗意识的衰弱会使他们丧失自卫的能力。
这时，国家一般都只好采取以下两种国防战略：不顾国民的利益、资质、职业、意愿，用严厉的法令强迫所有或部分适龄市民参与军事训练；雇用一部分市民参加军事训练，使士兵成为一个特殊的独立的职业。
当国家采取第一种策略时，国家的军队就被称为民兵部队；当国家采取第二种策略时，国家的军队就被称为常备军。常备军唯一的工作就是进行军事训练，其主要生活来源就是国家发放的生活费或薪饷。相对来说，民兵部队的军事训练就只是临时性的任务，他们仍然要靠本来的职业养活自己。这两种士兵的本质区别是：民兵们更像工人、工匠、商人，而不是士兵；而常备军更多的则是军人性质。
民兵部队也分多种类型。有的国家只对公民进行军事训练，而不将它们编成一个个独立的部队，这些公民没有正式和固定的长官。在古希腊和罗马各共和国，公民们在家乡进行的军事训练一般都是分开的，要么自己单独训练，要么和好友一起训练，只有到战争时期才会隶属于某一特定部队。其他国家则又有所不同，民兵不但要进行军事训练，而且还被编成固定的部队。例如，英国、瑞典乃至近代欧洲的一些民兵制国家就是这样。无论是平时还是战时，国家的每个民兵都隶属于一个特定的部队，都有正式和固定的军事长官。
在火器发明之前，军队的优良程度取决于各个士兵使用武器的熟练度和技巧。体力和敏捷度最为重要，它们通常决定了战事的胜负。与现在的剑术一样，使用武器的熟练度和技巧，不是在普通的社会环境之中就可以学会的。要获得那类武艺，只有进入特定的学校，由特定的老师传授，并辅之以自己单独学习或和本领相同的朋友一起学习。在火器发明之后，体力、敏捷乃至使用武器的技巧和熟练度的重要性就比以前差得多了。虽然新式火器不会把笨拙者提升到和熟练者同一水平，但与以前相比，他们之间的水平更为接近了。并且，人们普遍认为，在部队的学习中，可以不断获得使用新式火器所需要的技巧和熟练度。
因此，决定近代战争胜负的，与其说是士兵使用武器的技巧和熟练度，倒不如说是纪律、秩序和服从命令的速度。近代的火器有声响、烟雾，人们在战斗开始的很久之前，往往一听到炮声就会感觉自己可能连怎么死的都不知道。于是，在通常的情况下，战斗一开始，军队就丧失了纪律、秩序和服从性。古代的战斗则不同。除了人的吼叫声以外，没有大的声响和烟雾，负伤和死亡的原因也都是可以知晓的；附近有没有致命的武器，大家都看得一清二楚。此时，一支军队只要对使用武器的熟练度和技巧有充分的信心，那么无论在战事的任何阶段，与使用火器时相比，维持军队的纪律和秩序都要容易得多。这里需要指明的是，只有在同一个军队进行操练的士兵队伍，才可能获得纪律、秩序和服从命令的速度。
然而，无论怎样训练，民兵部队都比不上一支纪律良好、训练得当的常备军。相对于一周或一月训练一次的士兵，每天或每两天训练一次的士兵使用武器的熟练度更强。在近代，虽然军队使用武器的熟练度没有以前那么重要，但在目前来说，使用武器的熟练度还是比较重要的。例如普鲁士的军队，它之所以被公认为是优秀的，据说就是因为他们更擅长使用武器。
试想，有这样两种士兵：一种士兵每周或每月只需服从长官的一次命令，其余时间均可自由处理自己的事务，而不必受长官的管制；另一种兵士每天的全部生活行动都处于长官的监管之中——哪怕是上床起床、都必须遵循长官的指令。那么，将上述二者进行比较，在对长官的敬畏和对命令的服从速度方面，后一种士兵是绝对比前一种士兵更优秀的。因此，可以说，在使用武器方面，民兵往往不如常备军；在纪律和服从方面，民兵更是不如常备军。并且，在近代的战争中，相对于使用武器的本领，纪律与服从要重要得多。
鞑靼和阿拉伯的民兵是最好的民兵，因为他们平日里跟随并服从酋长，养成了尊敬长官和迅速服从命令的习惯，类似于常备军那样。例如，苏格兰高地的民兵，就是这样在自己酋长指挥下行动的。不过，与鞑靼和阿拉伯的民兵不同的是，苏格兰高地的民兵有固定的住所，不像牧民那样四处游荡，平时也不会追随酋长迁徙至其他地方。因此，他们与鞑靼人和阿拉伯人相比较而言，更不愿意跟随酋长奔赴远方的战场，也更不愿意在战场停留过久。他们获得战利品后就会渴望回家，即使是酋长也难以制止。这就意味着，他们在服从长官方面是不如鞑靼人和阿拉伯人的。而且，他们在高地上习惯了固定的生活而很少去到野外，因此他们在军事训练和善于使用武器方面，也远不如鞑靼人、阿拉伯人。
其实，任何种类的民兵只要参加过几次战斗，就能够变成一个合格的常备军战士。因为他们每天操练并接受长官的命令，久而久之就会像常备军那样习惯于迅速服从命令。无论他们之前的工作是什么，只要参加过几次战斗，就必然会获得常备军的所有优点。所以说，美洲的民兵在任何方面都可以与常备军相抗衡，即使这支常备军的勇武不逊于法国和西班牙最顽强的老兵部队。
明确了这个区别，我们就能够用历史事实证明：有纪律的常备军比民兵部队要优越得多。
就我们所知，马其顿王腓利普所统帅的军队是历史上有记载的最早的常备军之一。它经常与色雷斯人、伊里奥人、色萨利亚人甚至附近的希腊城邦发生战争。他的军队最初也许只是民兵部队，但经过多次的战争后，军队逐渐锻炼成了一支训练严格的常备军。即使是在短暂的和平时期，他也没有解散军队，而是谨慎地保持着军队。之后，经过长久而激烈的战争，他不断打败并征服了希腊各主要城邦的勇敢而精练的民兵。然后，又与大波斯帝国交战。战事一开始，他就迅速击溃了波斯那羸弱又缺乏训练的民兵。希腊各城邦和波斯帝国的衰落，就证明了常备军比民兵优越得多。这是人类历史上有详尽记载的第一次大革命。
罗马的兴起并取代迦太基，是人类历史上的第二次大革命。这两个共和国在历史上都赫赫有名，而且，他们的兴衰荣辱都有着共同的原因。
从第一次迦太基战争结束，到第二次迦太基战争开始，迦太基的军队相继由三位大将——哈米尔卡尔、其婿哈斯德鲁巴及其子汉尼巴率领，一直进行着战争。首先，他们惩处了国内叛变的奴隶；其次，他们镇压了非洲叛乱的各民族；最后，他们征服了西班牙王国。在这几次战争中，军队都受到了犹如常备军的严格训练。在由汉尼巴率领军队时，他们开始从西班牙向意大利进攻。虽然当时的罗马人生活得也不是很太平，但他们却没有经历过上述那样的战争。因此，他们的军事训练十分松缓。可以说，在特雷比阿、斯雷米阿和肯尼，当罗马军队和汉尼巴的军队会战时，简直就像是用民兵来对抗常备军的场面。这种情形基本上已经决定了这几次战争的结果。
留在西班牙的常备军，也比罗马的民兵更强大。于是，这些常备军在汉尼巴的弟弟小哈斯德鲁巴的率领下，没用几年就将西班牙境内的罗马民兵全部驱赶出去了。
之后，久战沙场的罗马民兵，也逐渐成为了训练有素的常备军。相比之下，汉尼巴的军队却得不到本国的充足供给，于是他所固有的优势也就不断地消失了。后来，小哈斯德鲁巴觉得自己有必要率领所有留在西班牙的常备军，前往意大利援助他的兄长。但结果是全军覆没了。据说，是因为他们在行军途中被指错了路，来到了一个陌生的国家，在那里他们遭到了另一支同样精锐的常备军的突袭。
在小哈斯德鲁巴的军队离开西班牙之后，罗马大将西皮阿在那里就只遭到了一些民兵的抵抗，而这些民兵又都弱于他的军队。于是，他将那些民兵征服了，并且他自己的民兵在战争中不自觉地成为了训练有素的常备军。接着，这个常备军来到了非洲，抵抗他们的也只是一些民兵。这时，为了防御迦太基，汉尼巴的常备军被召回了，并且那些失败的非洲民兵也加入汉尼巴的常备军。汉尼巴的军队中，大部分士兵都是这些非洲民兵。于是，相互敌对的两大共和国的命运在查马会战中被决定了。
第二次迦太基战争结束到罗马共和国衰落，罗马的军队可谓是十足的常备军，但还是需要战争的锻炼。当马其顿的常备军与之对抗，并且战争进行到高潮时，若不是马其顿国王示弱，罗马军队可能还需要经过两三次大的战争或会战，甚至更多的困难才能征服这个小国家。那时，古代世界所有的文明国家（诸如希腊、叙利亚、埃及）的民兵，都只能对罗马的常备军做一些微弱的抵抗。然而，一些野蛮国家的民兵则抵抗得较为激烈，例如米斯里德斯率领的黑海、里海以北各国的塞西亚（鞑靼）民兵，他们是罗马军队遇到的最强劲的敌人；帕斯阿和日耳曼的民兵也很强大，曾经将罗马军队打败了好几次。但从总体上来说，罗马军队只要得到了很好的指挥，所有民兵都将不是他们的对手。然而，罗马人觉得自己的帝国似乎已经足够大了，因此并没有彻底地征服帕斯阿、日耳曼。其实，古代的帕斯阿人好像属于塞西亚或鞑靼的民族，他们一直都保留着祖先的很多风俗习惯。而古代的日耳曼人，和塞西亚人或鞑靼人一样是游牧民族。他们由酋长率领，平时向各地迁流，战时则进行战斗。他们的民兵就像塞西亚或鞑靼的民兵一样，也许还是后两者的后裔也说不定。
罗马军队松散的原因有很多，纪律太严明也许也是其中的原因。在强盛时期，他们就已经打遍天下无敌手了。于是，他们开始抛弃那些认为不再必要的沉重盔甲，开始忽视那些认为不再必要的艰苦操练。另外，特别是镇守边疆防御日耳曼人和班诺尼亚人的常备军拥护自己的将军，经常反对皇帝。因此，对罗马各皇帝来说，这些常备军简直构成了对他们的威胁。听一些作家说，德奥克里星大帝（另一些作家说是康斯坦丁大帝）为了要降低这些常备军的威胁，于是将驻守边疆的由两三个军团合成的大部队召回内地，并将其分化为小部队分散驻扎在各省，禁止其移动，除非需要武力驱逐外敌。我们都知道，当军队长期驻留在商业和制造业都市，兵士们自身就会逐渐变成商人、技工或制造业者了，士兵的性质也就逐渐地转化成了市民的性质。于是，罗马的常备军也就逐渐衰落成了腐败、无训练的民兵。于是，当日耳曼和塞西亚民兵入侵罗马时，西罗马帝国已经无法抵挡了。各皇帝只好去雇用其他国家的民兵来抵抗另一些国家。依靠这种方法，他们维持了一段时间，但他们也没有别的办法了。
西罗马帝国的衰落，是古代史上留有详细记录的人类历史的第三次大革命。它衰落的结果，表明了这样一个事实，那就是就民兵来说，野蛮国家的民兵要胜于文明国家的，也就是说，相对于由农夫、技工和制造业国家的民兵而言，游牧国民兵更加厉害。但是，需要明确的是，这里民兵所战胜的并不是常备军，而只是那些训练和纪律弱于自己的民兵而已，例如希腊民兵战胜波斯民兵,瑞士民兵战胜奥地利和勃艮第民兵。
日耳曼和塞西亚民族在西罗马帝国的废墟上建立起了自己的国家。他们的兵力在一段时期内依然保持着原来的性质，即牧人和农夫组成的民兵，由酋长在战时率领他们作战。因此，他们都是训练有素、纪律严明的。后来，由于生产技术的不断进步以及产业的不断发展，人们慢慢地不是那么服从酋长的领导了，并且大多数人进行军事训练的空余时间也没那么多了。于是，封建时代的民兵制度逐渐衰落，训练和纪律都不断地松散。为了矫正这种不利情况，他们开始着手建立常备军。我们可以想象得到，一旦编制常备军的方案被某一文明国采用，那么其他文明国就会相应地效仿。因为，只有这样，他们才能抵抗其他已经编制了常备军的国家，从而保卫自己。
即使常备军的士兵从来没有上阵杀敌或使用火炮，却常常显示出老兵的勇气，一上阵作战就犹如最顽强、最有经验的老兵。例如，俄罗斯帝国在1756年前的二十年一直国泰民安，士兵们上阵打仗的次数并不多。1756年，当俄罗斯攻打波兰时，俄罗斯军队表现出来的勇武，却完全可以和欧洲当时最顽强最老练的普鲁士兵士相媲美。又比如，英国在1739年西班牙战争爆发前，度过了二十八年的和平时期，但是它的常备军却没有退化，他们在攻打喀他基那时，也表现得异常勇武。不过，这场战役，的确是他们的一次冒险。因为和平日子过久了，将军、士兵们可能的确会忘记他们的技能。但是，管理得当的常备军，只要坚持训练，就决不会忘记勇武的精神。
如果一个文明国的国防依靠民兵来守卫，那么它随时都可能遭到邻近野蛮民族的侵犯。我们可以从鞑靼人征服亚洲各文明国的历史事实中，看到野蛮国民兵比文明国民兵更厉害。然而，纪律严明、训练有素的常备军，又优于任何民兵。只有这种军队才能很好地保卫国家不受野蛮邻国的侵犯，所以，一国要永久或长时期地保持文明，就只有编制常备军。当然，只有富裕的文明国家，才能很好地维持这种军队。
纪律严明的常备军，使得文明国可以抵御外敌，而野蛮国可以变得文明。国家可以依靠常备军的威力，将君主的法令推行到帝国最偏远的地方。并且，常备军的威力，可以在那些没有常备军就无政治的国家里维持相当程度的正常统治。所有对俄罗斯彼得大帝各种变法图强措施进行过认真研究的人，都会发现彼得大帝各种措施的核心就是建设正规常备军。可以说，常备军是皇帝执行和维持其他所有法律的工具。之后，俄罗斯帝国享有的一段时期的和平与秩序，就是与这种常备军有密切的关系。
一些有共和主义思想的人，常常担心常备军会妨碍自由。的确，当掌握军队的人的利益和国家宪法的利益不一致时，可能会存在这样的妨碍。凯撒的常备军破坏了罗马共和国，克伦威尔的常备军解散了英国成立已久的议会，这些都是很好的例子。但是，如果一国的军权握在君主手里，各军队的主要将领是国家的贵族时，就不会存在这样的威胁了。也就是说，如果全国的兵力都是由那些享有最多民政权力的人掌握，这些人的最大利益就在于支持民政权力时，常备军就绝不会妨碍自由了。与之相反，常备军在一些场合可能还有利于自由。这是因为，君主有了常备军的保护，认为自己很安全了，就不需要像近代一些共和国君主那样监视市民的行动。对于国家的行政长官来说，虽然他得到了多数人民的支持，但只要有群众不满，他的安全就会受到威胁；有时，一个很小的纷争都可能引起大革命。因此，为了自己的安全，政府只好使用权力镇压各种不满的情绪。有了常备军之后，一国君主或行政长官感觉不仅有可靠的贵族支持自己，还有精锐的常备军保护自己，因此就不用担心那些粗暴、放肆的抗议了。他感觉到自己地位的稳固，对这些抗议他可能就会心平气和地宽恕，或者置之不理。因此，只有在有精锐的常备军保障的国家，才可能享有接近于放肆的自由；也只有在这样的国家，君主才不会为了公共安全而镇压各种放肆的自由。
总的来说，君主的首要任务，就是要保护本国社会的安全，避免其遭受其他独立国家的侵犯。随着社会文明的进步，这种任务的实行逐渐需要越来越多的费用。在社会的进步过程中，社会兵力的维持也发生了很大的变化。以前，平时和战时都不需要君主支出任何费用来维持；后来，君主需要在战时支付费用来维持；再后来，无论是平时还是战时君主都需要支付费用来维持。
火器的发明使战争技术发生了很大的变化。造成的结果就是，平时训练军队和战时使用军队的费用不断地增加。与以前相比，军队所使用的武器和弹药更贵。例如，与矛和弓箭相比，短枪更贵；与弩炮或石炮相比，大炮或臼炮更贵。在以前阅兵时，发射出去的矛和箭总是很容易收回，因此花费极少；然而近代阅兵所消费的火药，放射出去就不再返回，需要的费用非常巨大。相对于弩炮和石炮，大炮和臼炮不仅造价更高，而且非常笨重。这种笨重机械的制造，需要花费很大的费用，而制成后运往战场，又需要花费很大的费用。并且，由于近代大炮的战斗效力要高于以前的石弩，因此一个都市要抵御大炮的攻击，所需要的费用也要巨大得多。在近代，国防费用不断增加的原因有很多。一方面，有事物自然发展不可避免的趋势；另一方面则是战争技术的不断进步，而火药的发明即是引起技术大革命发生的一个偶发事件。
在古代，富裕的文明国家很难抵御贫穷的野蛮国家的侵略；但是在近代，贫穷的野蛮国家则很难抵御富裕的文明国家的宰割。近代战争需要的巨大的火药费用，为那些能负担这些费用的国家提供了一种利益，从而使文明国家比野蛮国家处于更优越的地位。表面上看，火器的发明似乎对维持文明有害；但实际上，它是有利于文明的维持的。
第二节 司法经费
君主的第二大任务，就是设立一个公正严明的司法机关，以保护公民免受他人的欺辱或压迫。履行这一任务，其费用的大小也因社会时期的不同而不同。
狩猎时期的人们几乎没有财产，有也只是值两三天劳动的劳动价值。当然，固定的法官和司法机关也就没有存在的必要了。因为没有财产，所以人们相互伤害的只是声誉或身体。虽然遭遇凶杀、殴打、诽谤的受害人感到痛苦，但加害者却没有获得什么利益。但是，损害财产的情况就不一样了。往往加害人所获得的利益，与受害人所遭受的损失一致。人们之所以去伤害他人的身体或声誉，一般来说是受到了嫉妒、怨恨、愤怒等情绪的影响，但大多数人并不会经常被这些负面情绪冲昏头脑。就算是最坏的人，也只不过是偶尔受到这些情绪的影响。对有些人来说，伤害他人的确可以使自己的情绪得到暂时的抒发，但对大多数人而言，这并不能带来任何实际和长远的利益，因此他们一般都会克制自己的不良情绪。正是由于人们的这种性情，即使没有法官存在，人们还是能安定地生活。
然而，随着社会的发展，富人的贪得无厌和穷人的好逸恶劳，使人们产生了侵害他人财产的情绪。并且，这种情绪是极为牢固和普遍的。人们常说，哪里有巨大的财富，哪里就有严重的不平等。一个富豪的存在，至少同时伴随着五百个穷人的存在。也就是说，少数人的富有总是伴随着多数人的贫穷。而穷人对富人的嫉妒和怨恨，会促使他们产生侵犯富人财产的情绪。然而，对于那些劳动多年或世代劳动而拥有财富的人来说，如果他们的财产得不到司法的保障，那么他们每天都将无法高枕无忧。于是，富人的周围随时都可能潜伏着未知的敌人，即使他没有得罪他人，也无法避免他人对他财富的侵犯。而要想免受侵害，他就只能依靠强大的司法保护，因为法官能够持续打击所有的非法行为。这就是为什么人们一旦获取了贵重的财产，就必然要求建立民权政府的原因。而在人们没有财产的社会，或者财产只值两三天劳动价值的社会，则没有设立这种政府的必要。民权政府的性质，要求人民对其服从。由于大笔财富的存在是建立民权政府的必要性，因此，民权政府逐渐发展的主要原因就是财产价值的不断增大，因而，它自然要求人民对它更加服从。
这时就会产生一些问题，那就是人们为什么会服从这种政府？在民权机关产生之前，为什么有一小部分人拥有支配其他大多数人民的权力？对于这些问题，可以从以下四个方面来寻找答案。
首先就是自身的种种优越性。它包括个人资质的优越；力量、容貌、敏捷等身体方面的优越；智慧、道德、正义感、坚强、克制能力等意识方面的优越，等等。在任何社会时期，如果要获取统治权，光有强壮的身体是远远不够的，还必须得到聪明的头脑和高尚的品德的支持。我们知道，身体强壮的人依靠体力可以迫使一两个弱者服从于他。而一个头脑聪明、品德高尚的人，凭自己的本领却可以统治相当多的人。然而，头脑的好坏以及品德的高尚与否，都难以用眼睛看出来，因此它经常会成为争议的对象。所以，不管是野蛮社会还是文明社会，它在规定等级与服从的制度时，都不会以那些抽象的品质为标准，而总是以那些明显和清楚的事物为标准。
其次就是年龄的优越性。年老者只要没有老到腐朽不堪，就总能比有同等身份、同等财产和同等能力的年轻者更受人尊敬。在北美土著人那些狩猎民族中，年龄是划分身份和优先地位的唯一标准。他们对长辈称父，对同辈称兄弟，对于下级称子。而在一切都平等的文明国家里，除了年龄之外，就没有其他标准可以用来划分身份了。于是，年龄通常被当成划分身份的标准。如在兄弟姐妹之间，年长的地位优先。继承父亲的遗产时，诸如名誉称呼这一类属于不可分割的人身权，一般都是将其分配给年长的人。年龄划分出来的这种身份的不同优越性，是非常显而易见，并且是毫无争议的。
再次就是财产的优越性。我们知道，在所有的社会，富人都有较大的优越性，而在财产最不平等的野蛮社会里，富人的优越性最大。鞑靼一个酋长所拥有的牲畜，繁殖之后足足可以养活一千人。在那个野蛮社会里，人们不可能将自己消费不了的生产物去交换制造品，因此，酋长所拥有的牲畜除了养活那一千人之外，没有别的用途。而他所养活的那一千人，便不得不听从他的安排，战时服从他的命令，平时服从他的管理。这样一来，他就成了他们的统帅和裁判官。在那时，酋长所拥有的优越地位，就是因为他拥有较多的财富。然而，在文明社会里，即使一个人的财产非常多，完全服从他的人可能也不到十个。即使他的财产增值之后，能够维持一千人，并且可能实实在在地维持了一千人，但这一千人同时也付出了相应的代价。因为如果这个富人没有获得相应的等价物的话，他也就不会给予这一千人任何东西。因此可以说，那些人只是表面上靠他养活，而实际上并不是。在文明社会里，也许只有一些家仆才是真正地靠他人养活并服从他人命令的人。但不可否认的是，财产的作用在文明富裕的社会里仍然非常大。与年龄、个人资质所划分的优越性相比，财产划分出来的优越性更大。也正是因为这样，在任何时期，在财产不平等的社会里，人们经常会感到不满。
人类社会的第一个时期是狩猎民族社会，在这个社会里不存在财产的不平等。普遍贫困，造成了普遍平等。年龄和个人资质的优越，就是唯一决定命令和服从关系的条件。人类社会的第二个时期是游牧民族社会，在这个社会里财产出现了非常不平等的可能，这时期由财产造成了优越性的不同，从而明确地区分了命令和服从的关系。例如阿拉伯的酋长、鞑靼的可汗，他们的势力大得基本上达到了完全专制独裁的地步。
最后就是门第的优越性。这种优越性是以上一辈财产的优越性为前提的。任何家族都是从旧时传承下来的。王侯的祖先可能更为人所知，但在数目上却是更少于乞丐的祖先。任何地方的古老世族，都表明了它曾经拥有过巨大的财富，或者说曾经因财富而获得了巨大的声誉。就是因为这样，世族总是比暴发户更能得到人们的尊敬。就如人们憎恨那些篡夺者而敬爱昔日的王族一样，很大程度上只是因为人们自然而然的心理状态而已；武官们一般都是甘心服从昔日指挥他的上司，而无法忍受他的下级爬到他的上面去，也是因为相同的心理。人们也都愿意服从他们自己或祖先曾服从过的门第，而无法忍受那些一直弱于他们的门第，突然成为了他们的支配者。
门第的不平等是由于财产上的不平等造成的，因此，在财产平等、家世也基本上平等的狩猎民族中，就不可能存在这种门第的差别了。当然，不可否认的是，在那种社会里，即使聪明勇敢者的儿子和愚昧怯懦者的儿子本领不相上下，但前者还是更受人尊敬。不过，这种差别对待是非常有限的，因为世上很少存在一个完全依靠智慧德行来维持家世荣誉的大门第。而在游牧社会中，实际上存在门第的差别。那时，他们一般还不使用或者说不知道奢侈品，平时也就不需要耗费较大的财产，于是财富便可以一直保持在同一家族手里很长时间。所以，在游牧民族中，拥有很多财富的家族最多，那些依靠祖先的权势和财富而受人尊敬的门第也就最多。
门第和财产，既是使一个人的地位高于另一个人的两大因素，也是个人优越性的两大前提，同时也是将人自然地划分为发布命令者和服从命令者这两种人的主要原因。尤其是在游牧民族中，那些拥有多数羊群的大畜牧者，要么因为有巨大的财富养活了很多人而受人尊敬，要么因为出身高贵、门第显赫而受人尊重。于是，相对同族中其他的牧羊者或畜牧者，他自然就有一种优越性。他能团结到更多的人由他支配，从而拥有更多的兵力。在战时，那些愿意在他旗下的人，也多于其他旗帜下的人。这样，凭借着门第和财产，他自然获得了一种行政权力。正是因为他能比其他任何人团结到更多的人由他支配，所以对于那些危害他人的人，他也就有能力强迫其赔偿损害。这样一来，所有那些自己没有防御能力的人，都会请求他的保护。于是，任何人感到自己遭人侵害时都会向他求助；而他对这些纠纷所做的裁判，与别人所做的裁判相比，又更容易使被告人服从。最后，凭借门第和财产，他获得了一种司法权力。
人类社会发展的第二个时期，即游牧民族时期，出现了财产上的不平等。它带来了人与人之间某种程度的权力和服从（以前不可能存在），从而带来了维持权力和服从所必须的政府组织。虽然说这种社会的进步是自然而然的过程，和上述那些因素并没有必然联系。然而，上述那些因素对于权力和服从关系的确定，的确做了很大的贡献。富人毫无疑问会维护这种关系，因为只有这种关系得到维持才能保证他们的既得利益。于是，小富人们团结起来一起保障大富人的财产，因为他们认为这样做的话，大富人也会一起保障他们的财产。所有的牧人，都认为小牧群的安全必须依靠大牧群的安全。同样，要维持他们的小权力，就必须先维持最大牧者的较大权力。只有他们服从于那些地位更高的人，那些地位低的人才会服从他们。最后，他们形成了一个小贵族。在他们看来，只有保障君主的财产、服从君主的权力，君主才会保障他们的财产和权力。政府组织的建立，就是为了保障财产的安全，保护富人来对抗穷人，保护有产者来对抗无产者。
于是，在一段时间内，君主的司法权力不但不需要耗费什么东西，反而是一种收入的来源。因为要求他裁判的人，总是愿意给他报酬，不断地给他赠送礼物。君主权力确立后，由于犯罪者破坏了君主的安宁，因此他除了要赔偿原告的损失外，还需要向君主缴纳罚金。在亚洲，鞑靼政府统治时期，对君主以及特定部落、氏族或领地的酋长诸侯来说，司法行政权力都是一项大的收入来源。在日耳曼和塞西亚民族建立的欧洲各政府的统治，情况也是这样。
以前，司法裁判权都是由君主或酋长自己行使。后来由于种种原因，司法裁判权就委任代理人或裁判官来行使。然而，对于司法收入的情况，代理人仍然对君主或酋长负有报告的义务。通过阅读亨利二世给巡回裁判官的训示，我们就可以明白，那些巡回裁判官的任务，只不过是为国王征收收入而已。在当时，君主就是希望从司法行政中获得一种收入，而司法行政的确向君主提供了一项固定的收入。
由于这种敛财的性质，使司法行政组织不可避免地出现了很多的弊端。那些送大礼请求主持公道的人，往往得到多于的公道；而送小礼请求主持公道的人，常常谈不上获得了什么公道。在当时，享有司法权的人常常做出很多不恰当的事情。例如，为了获得原告更多的礼物，他经常迁延，延迟判决或者不进行判决；为了获得被告的罚金，他常常将无罪之人判为有罪。我们只需翻一翻欧洲各国的古代史，就可以清楚地发现这些司法上的弊病。
如果司法职权是君主或酋长行使，那么即使是滥用也无法纠正，因为他们是最有权势的人，任何人都不能对他们进行责难。但是，如果司法职权是由代理人行使，那么当其滥用时还有纠正的可能性。因为如果代理人仅仅是为了自己的利益而做出一些不正当的行为，君主就可以惩罚他或强制他改正错误。当然，如果代理人所做的不正当行为是为了君主的利益，例如为了向任命他的人献殷勤，那么在大多数情况下，司法权的滥用就犹如君主滥用一样，无法得到纠正。因此，可以说，在很长一段时期内，所有野蛮国家的司法行政都处于极端腐败的状态。那些在罗马帝国废墟上建立起来的欧洲各国，其司法行政的腐败更为严重。就算是在最好的国王的统治下，也不可能有什么公正、平等，就更不用说在最坏国王的统治下的情况会怎么样了。
游牧民族中的君主或酋长，其实就是整个民族中最大的牧羊者或畜牧者。他们和那些小牧羊者一样依靠畜牧来生活。同理，在游牧民族发展之后的农耕民族中，君主或酋长其实也是民族中最大的地主，诸如特洛伊战争时期的希腊各部族、刚移居到罗马帝国废墟上的日耳曼人和塞西亚人的祖先。和一般的地主一样，君主和酋长的收入也完全依靠自己的私有土地。在近代欧洲，君主和酋长的私有土地被称为御地。平日里，君主或酋长除了依臣民请求动用司法权力处理违法乱纪的事情外，不需要做别的事情。在臣民们请求他帮助时，会向他赠送礼物，他的全部收入基本上就依赖这些礼物了。这些礼物可以说是对他行使司法行政权的报酬，当然，在特殊的情况下不是这样。荷马曾经说：“为了保持友谊关系，奥格默农将希腊的七个城市送给了埃塞利斯，在那七个城市中，人民赠送的礼物就是埃塞利斯能够获得的唯一利益。这些礼物的实质就是司法行政的手续费。”当这些手续费成为君主的经常性收入时，君主就不可能会放弃这些收入，哪怕是任何人提议他放弃，他都不会放弃的。不过，人们曾经提议，叫他将这礼物的收取进行一下明确的规定。然而，由于君权至上，即使规定得再好，要想制止君主超越规定的范围，还是非常困难的。于是，任意收取礼物的状态被继续放任，这些不确定的礼物导致了司法行政上严重的腐败现象。
后来，有很多原因导致法令明确规定，君主或其代理人和裁判官，无论在什么情况下，都不得收受礼物。其中一个比较重要的原因，就是国防费用不断增加，君主私有土地的收入不足以支付国家的行政费用，人民不得不缴纳各种赋税来支持国防费用。从这里可以看出，要想明确规定礼物的收受，的确很困难，但是将其彻底废除倒是非常容易的。从此，审判基本上是免费的了。这是因为，君主征收的赋税，也可以补偿以前收受的礼物部分并有所盈余；并且，裁判官享受的薪俸，基本上可以被认为是以前收受礼物时可以分得的份额。
不过，严格来说，无论哪个国家的审判，都不可能是完全免费的。因为诉讼当事人至少也应该给付一定的律师费，不然律师就会更加不为当事人的利益着想了。就各个法庭总的计算来看，诉讼当事人每年给付的律师费总额，几乎比裁判官的薪俸还要多。虽然国王给付了裁判官薪俸，但任何地方处理诉讼的必要费用都没有减少。因此，可以说禁止裁判官收受当事人的礼物，并不是为了减少司法费用，而是为了防止司法腐败。
对人们来说，裁判官这个职位是一个有名誉的官职，即使报酬再少，依然有很多人想从事。例如，比裁判官职位较低的治安司事，虽然工作异常麻烦，报酬也不高，但是很多的乡绅却都想将其弄到手。对于各文明国家来说，所有司法人员的薪俸和司法行政的费用即使很浪费，其总额也只是占了国家全部费用的极小比例。
另外，法院收取的手续费可以支付全部的司法经费。这样不仅不会使司法行政陷于严重的腐败，还的确节省了国家收入的一小笔开支。但是，如果一部分法院手续费要被作为像君主这样有权势的人的主要收入的话，那么要对这种手续费进行有效的规定就是很困难的。不过，如果享有这部分手续费的人是裁判官的话，对其进行有效的规定就要容易得多了。因为一般来说，法律不能让君主遵守某种规定，却可以使审判官遵守某种规定。如果法院手续费的收取被规定得很严密，例如在诉讼的一定时期内，所有费用都交给出纳机构，等到诉讼裁决之后，再按照一定的比例分配给各裁判官，那么征收这种手续费并不会导致腐败。并且，这种手续费基本上可以足够支付全部的司法费用，而不会引起诉讼费用的明显增加。由于在案件判决结束之前，裁判官不能获得手续费，因此就更能激励所有法院人员在审理案件和判决上勤勉认真了。如果裁判官员每人分得手续费的份额，是按照他们在审理案件时所花的时间为标准的话，那么就更能激励他们勤勉了。只有按照办理公务的勤勉程度决定薪酬的多少，才能激励大家把工作做好。例如，在法国，各高等法院的手续费就是裁判官最主要的薪酬来源。按照等级和权限，土鲁斯高等法院，是法国第二大的法院。该法院的裁判官每年从议会领到的薪水，在减去所有应当扣除的部分之后，差不多只有一百五十利弗（约合英币六镑十一先令），仅相当于当地七年前一个仆役每年的普通工资。在那里，手续费的分配是按照各裁判官的勤勉程度为标准的。勤劳的裁判官，就可以得到更多的收入，虽然不是特别多，但足够他过上安乐的生活；懒惰的裁判官，就只能得到比薪水多一点的收入了。从整体上说，这些法国高等法院虽然可能不是最令人满意的法院，但是从来没有人会认为它们腐败。
最开始，英国各法院的主要收入也来源于法院收取的手续费。后来，为了审理更多的诉讼案件，各法院将那些也许本来不属于自己管辖的案件都予以受理。以仅审理刑事案件的高等法院为例，它以原告声称被告的行为犯了非法侵害罪或轻罪为由，也接受民事案件。又如，设立王室特别法院的唯一目的，本来就是为了征收国王收入、强制人们清偿对国王的债务；后来，它以原告声称被告不偿还债务，导致他不能偿还对国王的债务为由，也受理所有其他契约债务的诉讼。正是由于这种随意管辖，许多案件究竟由哪个法院审理，基本上由诉讼当事人来选择。而各法院又想多受理案件，审理时力求迅速公平。英国目前的法院制度值得人称赞的原因，很大程度上也许是因为昔日各法院法官之间的相互竞争所导致的。各个法院对所有不正当的行为，都力求在自己法院管辖的范围内给予最迅速、最公平的裁决。在英国，处理违反契约的行为，普通法院都是判决被告赔偿损失；而作为债权法院的衡平法院，一般都是先强制被告履行合同。当违反契约的行为是不交付货币时，对当事人的救济方式就是偿还货币。在这种情况下，普通法院能给予充分的救济。当一个租地人控诉他人非法夺回其租地时，他所能得到的损害赔偿决不是占有土地。在这种情况下，普通法院无法给他提供充分的救济，于是，在一段时期内，这类案件都是由衡平法院来审理的。后来，普通法院为了争取审理这类案件，发明了一种预先扣留土地的令状，这种令状对于不正当剥夺土地以及侵占土地的事件，能够提供最有效的裁决。
在受理诉讼案件时，各法院征收的印花税（手续费），不仅可以维持法官和其他工作人员的生活，还可以负担司法行政的费用，从而减轻了社会一般收入的负担。但是，在这种情况下，为了增加手续费的收入，裁判官处理案件时可能会增加一些不必要的手续。在近代欧洲，诉讼习惯是以公文页数来决定辩护人和法院书记员的薪酬。并且，当时还明确规定了每页的行数和每行的字数。因此，辩护人和法院书记员为了增加自己的报酬，经常故意增加一些啰唆的句子以增加公文页数。这样的结果就是，欧洲所有法院的公文都变得陈滥不堪。同样，诉讼的程序也发生了类似的变化。
然而，无论司法行政费用是司法部门自行解决还是由其他途径解决，行政部门都不需要肩负管理这项财产、支付薪水的责任。至于这些费用的负担，有的来源于地租，有的来源于一定数额的货币利息。当司法费用由地租负担时，法院就必须担负管理地产的责任；当司法费用由利息负担时，法院就必须负责管理货币的出借问题。例如苏格兰，巡回法院法官的一部分薪水就是由货币利息来负担的。然而，由货币利息来负担司法费用不太稳定，因此，用不稳定的财产来维持一个稳定的机构，当然是不太合理的。
最开始，由于社会进步和社会事务的增加，司法权和行政权逐渐分离。当社会事务不断增加时，司法行政也就变得日益烦琐，处理这一事务的人也就没有心力同时去关注其他的事情了。例如，处理行政事务的人，由于没有时间处理私人的诉讼案件，只好任命代理人去处理。在罗马帝国强盛时期，大执政官因为忙于政务而无法顾及司法行政，只好任命民政官来代行这种职务。罗马帝国衰落之后，在它的废墟上建立起来的欧洲各王国，他们的君主或大领主们，都视司法行政为一种过于烦琐的工作，亲自处理不免有失身份。于是，一般情况下，他们也是委任代理人或裁判官去从事这项工作。
正是由于司法权与行政权的分离，公平正义才不会被政治势力影响。肩负国家重任的人，即使有腐败的观念，有时也会为了国家的重大利益，必须牺牲个人的利益。然而，只有公平的司法行政，才能保证每个人的自由和安全。为了保障人们所有的应有权利，司法权不但要与行政权分离，而且应当完全独立于行政权。行政部门不得随意任免裁判官，行政部门的决定或经济政策的变化也不得随意影响裁判官的薪酬。
第三节 公共工程和机关的费用
建立和维持某些公共机关和公共工程，是君主和国家的第三大任务。对整个社会来讲，这些工程都是非常有益的。由于这些机关和工程的性质特殊，个人或少数人从事的话，其所得的利润甚至不能补偿所花费的费用。因此，一般情况下都不是个人或少数人来从事这种事业。并且，在不同的社会发展时期，从事这些工程所花费的费用也不一样。
总的来说，这些公共设施和公共工程，包括前两节提到的国防和司法行政方面建立的公共设施和公共工程，以及性质与其类似的促进商业和人民教育的公共设施和工程。其中，教育上的设施又可以分为两种：一是青年教育的设施；二是各年龄人民教育的设施。对于如何妥善解决这些设施和工程所需的费用，本节将分为以下三项来进行论述。
第一项 促进商业的公共设施和公共工程
良好的道路、桥梁、运河、港湾等公共工程，对一国的商业发展来说影响很大。在社会不同的发展时期，这些工程的建造和维持费用是有很大差别的。具体来说，国家公路的建设费和维持费是和该国土地和劳动的年产物的增加成正比的，更确切地说，公路的维持费的数额，是随着公路上运输货物的数量和重量波动的；桥梁的支持力必然要与可能通过的车辆数量和重量相适应；运河的深度和水量，也必然与可能通过的货船数量和吨数相适应；港湾的宽度，也是与可能停泊的船只数量相适应的。
很多国家的国家收入，是由行政部门来负责征收和调用的。不过，上述公共工程的维持费用，通常不需要国家收入来支付；大部分的工程，自己就能提供一项特别收入来支付其维持费用，从而不会增加国家收入的负担。以各工程的维持费为例，在多数情况下，通过对车辆、船舶征收的小额通行税，就可以弥补公路、桥梁、运河的建造费和维持费；同样的，通过对装卸货船只征收的小额港口税，也可以弥补港湾的建造费和维持费。另外，在很多国家，负责铸币的机构不但可以负担自己的维持费用，还能为君主提供一笔铸币税的收入。同样，在所有的国家，像邮政局这样的设施，不但可以维持自己的费用，还可以为君主提供一项不错的收入。
对于车辆和船舶的通行税，如果是以货物的重量或吨数为标准来缴纳的话，那么可以说，正是按照它们所带来的损耗程度支付维持费用的。这也是维持这些公共工程所采用的最公平的办法了。我们都知道，通行税是由运输者暂时支付，最后由购买货物的消费者来负担的。并且，这些公共工程降低了货物的运输费，与没有公共工程的情况相比，消费者购买货物所花费的费用要少得多（即使负担了通行税）。这是因为运输费降低对货物价格的影响程度，比通行税提高对货物价格的影响程度要大，因而货物也就更便宜。也就是说，最后纳税人由于纳税而获得的利益，是大于纳税所造成的损失的。他的纳税使他获得了更大的利益；他只不过是牺牲一小部分利益而获得其他的利益而已。可见，这种征税方式的确是最公平的了。
如果以车辆的重量为标准征收通行税的话，那么与那些不可或缺的车辆（如二轮运货马车、四轮马车）相比，对那些奢华的车辆以及四马大马车、驿递马车等征收的通行税要略高一些。这实际上就是让懒惰、虚荣的富人对穷人有所救济，从而在一定程度上降低运往国内各地的笨重货物的运费。
如果公路、桥梁、运河等的建造和维持是由需要它们的商业来支持的，那么这种工程就只能建造在需要它们的地方。并且，建造的费用和规模要与该地商业的承受能力相适应。例如，在没有商业的国家或某大领主的乡村别墅周围，不应当建造宽阔的大道；在无人通过或仅仅为增加宫殿的眺望景致的地方，就不应当建造大桥。当然，在公共工程建设费由国家收入支付的国家，情况也许就不一样了。
在欧洲，很多地方的运河通行税都属于私人的财产。一般来说，他们为了保有这种财产利益，都会尽力地维护运河。因为，如果不进行定期的整顿、维护的话，运河就不能够通航，那么他们也就不可能再继续从运河通行税中获得他们本来可以获得的全部利益。试想，如果由那些行政委员们负责征收运河的通行税，那么他们绝对不会像私人那样关注这些工程的维护。例如兰格多克运河，它是法国国王和兰格多克州花费一千三百万利弗建造的。按上个世纪末法国的货币价值（每马克银合二十八利弗）计算，一千三百万利弗相当于九十万英镑。当这个大工程完成时，人们觉得维护这个工程最好的方法，就是由设计并监督工程施工的设计师里戈来收取运河的全部通行税，以激励他不断修理和维护。如今，这些通行税成了里戈后代的一大笔财富。当然，他们也非常关注运河的修理和维护。想一想，当时如果决定由那些与工程无关的委员们来收取通行税的话，那么他们可能会将所有的通行税浪费在一些不必要的开支上，并且不会顾及工程的维护而任其坍塌。
与运河的通行税不同的是，公路的通行税不能随便由私人管理并作为其财产。这是因为，运河如果不进行修理和维护的话，便不能继续通航；然而公路不一样，不对它进行修理，并不会导致它完全不能通行。也就是说，即使不修理道路，道路仍然可以提供同样多的通行税。因此，对于公路通行税的管理，应当交由行政委员们或保管员来负责。
英国的人们，经常会批评这些通行税保管人员的各种行为。其实，很多情况下这种批评都是十分正确的。有人说，道路通行税的税额一般都大于道路维持费的两倍以上。但是，修理工程却常常随意进行，甚至没有进行。这里需要指出的是，用通行税来负担道路维持费这种制度才刚建立不久，因而有一些弊端也是情有可原的。等到时机成熟，也就是用通行税来负担道路维持费的制度不断成熟之后，议会定会采取适当的措施，来矫正目前存在的问题，例如任命不适当的人作为管理者、滥征通行税、没有监督机构等问题。
如上所述，一般来说，英国各种道路的通行税都会大于道路的维持费。有些大臣说，如果多出来的数额没有被滥用的话，以后可以在一定程度上满足国家的紧急需要。有人认为，与保管员收取通行税相比，如果是政府来管理通行税的话，管理的成本将会少很多，效果也会更好。这是因为，保管员是雇用工人来维修道路，工人是完全依靠工资来生活的；而政府可以派士兵来维修道路，士兵则都有固定的军饷，政府只需要补贴他们少量的报酬即可。因此，有人提出，如果政府自己管理通行税的话，国家就可以增加五十万镑的收入，那么收税道路就会和邮政局一样，也可以为国家提供一般收入。
虽然说政府管理收税道路毫无疑问会获得一大笔收入，然而，所得的收入却未必有那么巨大，因为这个设想本身还有以下缺陷。
首先，当国家将通行税当做解决急需的收入时，国家就会不断地增加其急需的程度，从而增加通行税的数额。试想，一笔大收入可以毫不费力地获得，政府当然会有所行动。根据不列颠的政策，这些通行税必然会快速增加。虽然说目前就是否能从通行税中获得五十万镑的收入还存在疑问，但是如果是真的的话，政府就会尽量把通行税增加两倍，从而获得一百万镑；增加三倍，从而获得两百万镑。并且，对于这样一大笔收入的征收，政府并不需要任命新的税吏来负责。然而，建造收税道路的目的，是为了便利国内的商业。如果不断增加通行税的数额的话，将会对商业造成不利的影响，如国内由一地运往他地的笨重货物的运输费用将会迅速增长。于是，这类货物的市场范围也将越来越小，从而极大地妨碍这类货物的生产，乃至国内最重要的产业部门的发展。
其次，当按照货物重量为标准征收的车辆通行税就是为了修理道路的目的时，这种税的征收就是公平的；当这种税的征收是为了解决国家急需这种其他的目的时，这种税的征收就是不公平的了。当道路通行税是用来修理道路时，各车辆相当于按照其对道路所造成的损耗程度来进行纳税；当道路通行税还有其他用途，如解决国家急需时，对于各车辆所征的税额，就会超过其对道路造成的损耗程度。并且，由于这种税的征收，货物的价格不再由货物的价值所决定，而由货物的重量来决定。因此，最后负担这种税的人，不是购买价值高、重量轻的商品消费者，而是购买价值低、重量重的商品消费者。结果是由穷人这类最没有负担能力的人，而不是富人来承担这种通行税。
再次，如果政府对损坏的公路不理不睬，我们根本不可能强制政府用一部分通行税来修理道路。所以说，以维护道路为唯一目的的通行税，应该尽可能完全不用来修理道路。如果说将这种收税公路交给穷人管理会有一定的弊端的话，那么将它交给富人管理所产生的问题，可能要比交给穷人管理所产生的问题多十倍。
以法国为例，它的公路修理基金交由国家行政部门直接管理。这个基金一部分由大部分农村居民每年为修理公共道路提供一定天数的劳役构成，另一部分是国王在国家收入中划拨的一部分修路专款。
依据法国和欧洲大多数国家的旧法律，一般由地方长官指挥监督农村居民的劳役，而地方长官并不直接隶属于国王的枢密院。与此不同，现在的法律规定：州长来管理农村居民提供的劳役和国王拨付的修路专款；并且，州长的任命由枢密院负责，它必须接受枢密院的领导。可以说，专制政治发展的结果，是行政部门逐渐掌握了国家的所有其他权力，将作为公共用途的所有收入都掌握在自己手中。在法国，其大驿路（联络国内各主要都市的道路）一般都非常宽阔整洁；有些州境内的这些道路比大部分英国道路都要壮观。而在英国，大部分乡村道路（十字路）完全没有进行过维护，重载车辆在很多地方都不能通行；在有的地方，就连骑马通行也有危险，而只能骑骡。一般来说，崇尚虚华的国家官员，总是愿意去建造壮丽的工程，如王公贵族经常经过的大道。这是因为，王公贵族们的赞赏会使他们感到光荣，甚至可能会因此而升他们的职。而乡村的小工程，除了有实际的用途之外，既不壮观也不能给这些官员带来什么好处，因此他们也不会太注意这些小工程。
中国和亚洲其他一些国家，都由行政部门来负责建造和维持公路以及通航水道这两大任务。那里，在朝廷给各省官员的训示中，总会有鼓励治河修路的内容。并且，官员执行这一任务的情况决定了他官职的升降。因此，这些国家，尤其是中国，非常关注这些工程。据说，中国的通航水道，要比欧洲著名的水道还要好。不过，我认为这些传言都只是来自一些旅行者和爱说大话的传教士。如果是由比较有见识且诚实的人去那里考察报道的话，那里的水道工程也未必会令我们惊讶。例如柏尼尔，他报告的印度这类工程的情况，就完全没有那些旅行者们描述的那么夸张。在法国，对于那些朝廷和首都人士经常谈话联络的地方大道，国家都经营得很一般，更不用说那些小道了。我相信亚洲各国的情况应该也差不多。不过，不同的是，中、印两国君主的全部收入基本上都来自土地税或地租。由于土地年产物的多少决定了租税的大小，因此，国内土地的垦治状况、土地产物数量和价值的大小，和君主的利益和收入有着直接的关系。为了尽量增加生产物的数量和价值，就必须保证它有广泛的市场。而广泛的市场，要求国内各地方的交通尽量便捷且便宜，因此也就要求各地建造最好的公路和通航水道。然而，在欧洲，虽然所有大国的主要收入还是依靠土地生产物，但它们并不像亚洲国家那样直接依赖。也就是说，欧洲各国君主的主要收入，并非完全来自于土地税或地租。因此，欧洲各国的君主对于促进土地生产物的数量和价值并不迫切，对于维持良好的水道和公路工程也不那么迫切。所以，亚洲的某些国家的行政部门，的确可能会在治河修路方面取得卓越的政绩（虽然我对传言还有所怀疑），而在欧洲，行政部门是不可能将治河修路方面的事情办得那么好的。
如果一项公共工程不能由自身收入维持自己的费用，并且只对某特定地方带来便利的话，那么由地方行政部门对其管理和维持，比由国家行政部门来管理和维持要好得多。以伦敦市的照明与铺路费用为例，如果街上的照明和铺路都是由国库开支的话，那么情况将绝对不会像现在这么完善和节省费用。当这些费用不能由伦敦各街坊、教区、市区的居民提供的地方税来支付时，就必须从国家收入中开支，那么，那些没有享受到街道和街灯利益的人也无辜负担了这部分费用。
虽然地方政府或州政府管理地方收入或州收入会有一些弊端，但和国家管理整个帝国的收入相比，这些弊端应该说是微不足道的，而且这些弊端可以很容易得到纠正。在英国地方或州治安司事的管理下，农村居民每年要提供六天劳役来维修公路，却从来没有发生过压迫的情况。但法国的情况却不一样，那里是由州长负责管理这项劳役，强征勒索的事情时常发生。法国人将强迫劳役作为欺压人民的主要手段。当某残暴的官员因为嫉妒某教区或某村社时，他就会采取这种手段来欺压他们。
上述公共设施和公共工程的目的是便利一般商业。如果想要便利某些特殊商业的话，就需要某些特殊的设施，并需要支付额外的费用。
当英国和野蛮国家通商时，应当要特别注意保护货物。那些普通货栈的设备，根本不能很好地保障非洲西部海岸的贸易商人的货物。因此，国家需要加固货栈的防御工事，以防止当地土著人对货物的抢夺。由于印度秩序混乱，所以欧洲人与其贸易时，也同样需要加强戒备（虽然印度人很温和）。例如，在印度，英、法两国的东印度公司建筑的几个最早的堡垒，就是以防止暴力、保护生命财产为由获得批准的。其实，如果一国政府强硬的话，一般是不会允许外国人在本国领土内建筑堡垒的。以前，无论是战争关系还是同盟关系，国家都不用在外国建立使馆，但现在，国家常常为了商业的利益而在外国建使馆。例如，英国在君士坦丁派驻大使，是因为土耳其公司的商业；英国在俄罗斯建立大使馆，也完全是为了商业的利益。在平时，欧洲各国向一些邻国派驻大使的原因，可能就是欧洲各国人民的商业利害关系经常发生冲突。当发生暴力、危害生命财产安全的事情时，两国间互派的大使或领事就会来解决问题。例如，当本国人民之间在驻国发生诉讼时，大使或领事可以依本国的习惯进行裁判；当本国国民和驻国国民之间发生诉讼时，大使或领事可凭外交官的身份进行干涉，按照本国的习惯进行裁判。与任何私人相比，大使或领事能够向本国人民提供更强有力的保护。十五世纪末或十六世纪初，在商业开始扩展到大部分欧洲国家时，欧洲各国开始注意商业利益，这种派驻大使的制度也就逐渐开始了。
国家对某商业部门征收适当的税，来弥补保护其发展而支付的特别费用，这应当说是无可厚非的。据说，关税制度最初设立的目的，就是保护贸易免遭海盗的抢劫。那么同理，在商人开始营业时，征收小额的营业税可以说是公平的；对于商人从事的特定进出口贸易征收特定的税，当然也是公平的。如果国家为保护一般贸易而征收一般税收的话，那么为保护特殊贸易，就应当征收特殊税收。
对于行政部门来说，保护一般贸易被认为是国防的重要任务，因此也是其必须履行的义务。所以，对于一般关税的征收，常常由行政部门来管理。同样，保护特殊贸易，也是行政部门的一项义务。那么按照常理，似乎也应当由行政部门来负责征收为保护特殊贸易而引起的特殊税收。但事实却不是这样。例如，大部分欧洲商业国家，就是由一些商人集团公司来管理这些特殊税收的，而不是由行政部门来管理的。
对于创立政府不敢轻易尝试的某些商业部门这一点，上述商人集团公司自付费用来创立，应当说是做了一定贡献的。但最后总是因为经营的不当或者范围狭窄，这些商业部门全都变成了无用且花费资本的部门。
这种公司一般分为下列两种。其中一种公司被称为组合公司，它没有共同资本，所有具备一定条件的人通过缴纳一定的入伙费就可以加入，并且自己经营自己的资本，各自负担贸易风险，按照公司章程的规定遵守公司的义务。另一种公司被称作股份公司，它以共同的资本来进行贸易，各股东按照股份比例分担贸易上的利润或损失。无论是组合公司还是股份公司，它们都有时享有垄断权，有时又不享有这种权力。
组合公司似乎在任何方面都类似于欧洲各都市普遍流行的同业协会，是一种大的垄断组织。如果一个人不先从同业协会那里取得自由营业权，那么他就不能从事同业协会的所有行业。与此相同，在大多数情况下，如果一个人不先成为组合公司的成员，他就没有权利经营组合公司任何部门的国外贸易。这种垄断权的大小，和公司入伙条件的难易，以及公司董事权力大小相对应。公司董事的权力，是把公司的大部分贸易控制在自己和亲友手中。组合公司有一点和其他公司是一样的，那就是那些在公司服务一定年限的人，不需要缴纳或只需要缴纳很少的入伙费，就可以成为公司的成员。只要没有法律的强制性规定，合伙的一般原则都适用于所有的组合公司。也就是说，当法律允许它自由行动时，它总是会订立各种严格的规章制度来限制有关贸易的经营，从而限制竞争；当法律禁止它这种行为时，它也就变得毫无意义了。
目前，英国对外贸易的组合公司还有以下五个，它们是汉堡公司（以前叫做商人冒险家公司）、俄罗斯公司、东方公司、土耳其公司和非洲公司。其中，汉堡公司现在的入伙条件非常简单，并且公司董事没有或者不使用限制有关贸易的权力。当然，这只是最近的情况了，以前的情况则根本不是这样。例如上世纪中叶，汉堡公司的入伙费，有时是五十镑，有时达一百镑。并且，那时候公司的行为非常跋扈。1643年、1645年、1661年，由于该公司以垄断者的地位阻碍贸易、压迫国内制造业者，因此，英格兰西部毛织业者和自由贸易者便将该公司起诉至议会。虽然议会没有采取任何行动，但这种起诉却狠狠地吓了该公司一大跳，从而使其改正了不少不当行为。从那时起，也没有人再控诉它。根据威廉三世第十年和第十一年第六号法令，俄罗斯公司的入伙费被减为五镑；根据查理二世第二十五年第七号法令，东方公司的入伙费被减为四十先令。同时，这两个法令取消了两公司在瑞典、丹麦、挪威以及波罗的海北岸所有国家的垄断特权。这两条法令的规定，正是为了纠正这两个公司的不当行为。约西亚·柴耳德以前说过，这两个公司和汉堡公司，在议会未颁布这些法令之前，行为都是非常嚣张跋扈的。他认为，正是因为这些公司的不当行为，特许状所授权的国外贸易才会萎靡不振。如今，它们可能没有以前那么跋扈了，但它们也没多大用了。
至于土耳其公司的入伙费，章程规定的是二十六岁以下的缴纳二十五镑，二十六岁以上的缴纳五十镑；并且非完全的商人不得加入。这种限制将所有的店员和零售商排除出去了。根据该公司的章程，所有由英国运往土耳其的制造品，必须由该公司的船舶装运，否则不得出口。由于该公司船舶一般在伦敦港起航，所以英国与土耳其的贸易就局限在伦敦港上，从而也只由伦敦附近的人来经营这项贸易。该公司章程又规定，所有定居在伦敦市二十英里以外的人，如果没有取得伦敦市的市民权，则不得加入该公司。这种限制将所有没有取得伦敦市民权的人都排除出去了。由于该公司船舶的上货和起航日期都由公司董事来决定，因此董事经常会为运送自己及亲友的货物而拒绝装载他人的货物。这时，可以说该公司就是一个极其专制的垄断组织。为了纠正这种不当行为，乔治二世二十六年第十八号法令规定，只要愿意入伙的，不论其年龄大小、是否为完全的商人，以及是否取得了伦敦市民资格，只要缴纳二十镑入伙费就可以成为公司的成员。并且，入伙人可以自由地从英国任何港口将英国货物运往土耳其的任何地方，当然，禁止出口的货物除外。同样，除禁止进口的货物外，他们可以自由地将所有土耳其货物进口到英国。当然，他们必须缴纳关税，以及为支付该公司费用而征收的特定税，并且服从英国驻土耳其大使和领事的训诫、遵守公司章程。上述法令同时规定，该法令通过以后，如果公司中有七个成员对公司订立的任何章程感到不满的话，可以在章程制定之后一年内向贸易殖民局申请修改。目前，贸易殖民局由枢密院下的委员会掌管。并且，这种修改申请同样适用于以前公司所制定的任何章程，但必须在该法令实施一年后提出。不过，在大公司中，各成员用一年时间也许并不能发现章程内容的各种不当。如果他们在规定的期限过后才发现章程内容的不当，那么贸易局、枢密院委员会也无能为力。其实，和所有同业协会的章程一样，组合公司的大部分章程，比如高额入伙费这种规定，是为了阻止其他人的加入，而不是为了针对已经加入的成员。另外，为了不断提高自己的利润，他们总是不断使自己进出口的货物存量不足、不断限制竞争，防止其他人从事相同的贸易。对一个想长久从事土耳其贸易的人来说，二十镑的入伙费根本不算什么，但对于只想试一次的投机商人来说，二十镑就可以阻止他们的这种想法了。无论哪种职业，从业很久的人就算是没有缔结任何组织，也会自然地相互联合来提高利润。
让所有的投机者都来参与竞争，是在一定程度上降低商业利润率的唯一方法。从某种程度上说，英国对土耳其的贸易，已经由议会的这个法案对外放开了，只是还没有达到自由竞争的局面。同时，土耳其公司还负担着一名大使和两三名领事的维持费用。但按常理来说，大使和领事作为国家官员，其费用应当由国家收入来支付。并且，土耳其贸易应当对国王的所有臣民开放。但试想一下，如果该公司以各种目的征收的各种赋税都归入国库的话，那么维持几个驻外官员就根本不在话下。
约西亚·柴耳德说，虽然组合公司维持着驻外官员的费用，但其并不维持任何堡垒或守备军。相反，股份公司却常常会维持在外国的堡垒或守备军。这是因为：一、维持堡垒和守备军的目的是维护公司贸易的发展，而组合公司的董事与公司贸易的发展没有任何特别的利害关系。公司贸易衰退导致竞争对手减少后，他们能够低价买进高价卖出，反而有利于其私人贸易的进行。股份公司则不一样，公司管理的共同资本所产生的共同利润中包含着董事的个人利益，因此他们的私人利益与公司贸易的繁荣发展密切相关，从而也就与堡垒或守备军的维持密切相关，所以他们比组合公司的董事更加注重堡垒或守备军的维持。二、组合公司的董事手中，除了一些临时收入（入伙费和征收的合伙税）外没有别的资本。然而，股份公司的董事手中往往拥有一大笔公司股本。如果有设置、增补堡垒或守备军的需要时，他们可以随时拨出一部分资本。因此，总的来说，组合公司的董事不会像股份公司的董事那样，关心并有足够的资本来维持堡垒和守备军。与组合公司能力相称的，就只有维持驻外官员的费用了。
在1750年间，即柴耳德时代过后很久，非洲贸易商人公司成立了。最开始，英国政府命它负担非洲沿岸由布兰角到好望角之间所有英国堡垒和守备军的维持费；后来，又命它只负担鲁杰角、好望角的所有堡垒和守备军的维持费。乔治二世第二十三年第三十一号法令中透露，设立该公司的目的好像有两个：一是抑制组合公司董事的垄断倾向；二是强迫他们维持当地的堡垒与守备军。
对于第一个目的，乔治二世第二十三年第三十一号法令规定了以下内容：将入伙费限定在四十先令；禁止该公司以股份公司身份从事贸易，不得以公司印章借贷资本；对所有缴纳入伙费的英国人民，不得限制其在各地的自由贸易；公司的管理权掌握在伦敦的九人委员会手中；每年在伦敦、布里斯托尔和利物浦三市的公司成员中各选三名作为委员，委员的任期不得超过三年；若委员有任何不当行为，贸易殖民局在听取其本人辩护之后可以决定将其免职；该公司不得从非洲运出黑奴，并且不得将非洲货物运入英国。由于该公司负责维持驻在非洲的英国堡垒，因此那些与此相关的货物和军需品都可以自由地由英国运往非洲。
上述法令还规定，委员从公司领取的钱，数额不得超过八百镑。如果在支付了伦敦、布里斯托尔、利物浦三市办事人员和经理人的薪水，以及伦敦事务所的房租和杂费之后，公司财务还有剩余，那么委员们可以将其自行分配。可以说，上述规定已经非常严格，按常理是可以限制垄断行为实现第一项目的的。但事实并非如此。乔治三世第四年第二十号法令规定，由非洲贸易商人公司负责管理所有桑尼加堡垒和其属地。但第二年，根据乔治三世第五年第四十四号法令规定，由国王来管理桑尼加及其属地，以及从南巴巴利的萨利港到鲁杰角全海岸的贸易。该法令同时规定：国王的所有臣民，都可以自由地进行非洲贸易。从这里可以看出，之所以有后面的这种规定，就是因为该公司当时还存在限制竞争、形成不当垄断的可能。应该说，根据乔治二世第二十三年法令的严格规定，他们应当很难再做出上述不当行为。然而，在下议院的议事记录（可能不是完全准确）中，确有关于控诉他们的记载。其中的原因，可能是委员会的九位委员都是大商人，各堡垒和殖民地的大小官员都必须依赖他们维持，因此他们还是可以很容易地拥有一种垄断地位。
至于第二个目的，乔治二世第二十三年第三十一号法令规定了以下内容：议会每年支付该公司一万三千镑堡垒维持费。公司委员会每年要向国库会计报告对该金额的使用情况，然后由国库会计向议会报告。不过，议会对于这区区一万三千镑的使用，一般不会加以注意。而国库会计对于堡垒费用使用是否得当也不是很了解。虽然国家的海军舰长或海军部委派的官员可以调查堡垒的情况，并向海军部报告，但海军部对该委员会并没有直接的管辖权，从而也无权纠正其不当行为。加之，舰长这些人并不太了解建筑堡垒这种事情，因此，只要这些委员没有侵吞公款，就算要惩罚他们的不当行为最多也就是免职而已。由于这些委员的任期最长不超过三年，而且报酬也非常低，因此是否免职对他们来说没有什么威慑力。例如，有人曾经控告修缮几内亚海岸卡斯尔角的堡垒的委员会，说其从英格兰运去的砖石质量很差，修筑的城墙需要重新修筑，议会为此几次支付临时费用。再如，对于鲁杰角以北的堡垒，基本上是国家来维持其费用的，并且是直接由行政部门管辖的；然而对于鲁杰角以南的堡垒，国家只支付其中的一部分费用，并且其并不由国家的行政部门来管辖。还有直布罗陀和米诺卡的守戍设备，以前就是以保护地中海贸易为由建造的。从以上事例可以看出，实际上都是国家的行政部门在管理并支付守备军的维持费用，并非土耳其公司。
我们基本上可以说，正是由于行政部门的管辖，英国在当地的统治领域才不断扩大。行政部门也十分关注该领域防御上的必要设置，他们从没有忽视过对直布罗陀和米诺卡边戍的管理。虽然米诺卡曾经两次被抢夺并且现在也没有恢复管辖，但这些并不是由行政部门管理上的过失所造成的。当然，以上所述，并不是在暗示当年从西班牙手中夺取这些耗费巨大的要塞是正确的。其实，夺取这些要塞，只是让英国背离了自己的同盟者西班牙而已，没有其他的意义。
股份公司的性质不仅不同于组合公司，也不同于个人合伙企业。它的设立，要么经过国王的特许，要么由议会通过。它的特征主要表现在以下几个方面。
首先，在个人合伙企业，除非经全体合伙人同意，否则他人不得入伙，合伙人不得将其持有的份额转让给他人。并且，合伙人在退出合伙之前，必须提前声明自己经过一段时间后可以退回其份额。股份公司的规定则不同。他人加入股份公司以及股份公司股东转让股份都是自由的，但公司股东不得取得股本。股票价值是由其市场价值决定的。由于市场价值常有波动，因此股票的真实价值与其票面价值常常不同。
其次，在个人合伙企业，各合伙人对其营业上的全部债务负责。但在股份公司，各股东仅以自己的股份比例对公司债务负责。股份公司一般由董事会负责处理经营事务，董事会同时受到股东大会的支配。一般来说，股东对公司事务并不是很了解，只要董事会每年或每半年给他们分配红利，他们也就心满意足了。这么省事且风险负担小的投资，当然会吸引很多人将资金投入到股份公司，而不是合伙公司了。所以，股份公司吸收资本的能力大于任何合伙企业。例如，南海公司的营业资本，在某一时期就超过了三千三百八十万镑。目前，英格兰银行的分红股本，共计一千零七十八万镑。在财务的管理上，股份公司的董事是在为他人管理，而个人合伙企业的合伙人则都是为自己管理。因此，股份公司董事们对财务的管理，也就不会像个人合伙企业那样周到细致了。就像富人的管家一样，他们往往并不会在小事上斤斤计较。所以，股份公司经营上的这些疏忽和浪费，也常常会有很多弊端。这也就是为什么所有从事国外贸易的股份公司，常常竞争不过私人贸易者的原因了。在股份公司有垄断特权的时候，它们都很少获得成功，更别说有垄断特权的时候了。它们在没有垄断特权时，常常会经营不善，而在有特权的时候，他们不但经营不善，而且还会限制贸易的发展。
目前的非洲公司，其前身是皇家非洲公司。该公司是根据国王颁给的特许状而未经议会的同意取得的垄断特权。在人权宣言宣布后不久，非洲贸易就对全国人民开放了。哈德逊湾公司与皇家非洲公司的情况一样。南海公司则不同，它在贸易期间享有的是一种经过议会确认的垄断特权。现在的联合商人公司（和东印度进行贸易）也是这样。
非洲贸易开放后不久，皇家非洲公司发现自己竞争不过私人贸易者，因此它不顾人权宣言的精神，以无照经营为由来迫害这些私人贸易者。1698年，它对私人贸易者所有部门的贸易几乎都申请征税百分之十，税款用以维持堡垒和守备队。然而，在征收重税的情况下，公司还是竞争不过私人，反而使公司的资本和信用不断地降低。到1712年，公司就已经负有巨额债务。为了保障公司和债权人的安全，议会制定了以下法案：无论是就人数还是价值来说，三分之二以上公司债权人做出的关于债务清偿的相关决议，对所有债权人有约束力。1730年，公司的业务极度混乱，根本没有能力维持堡垒和守备队。而当年设立这些公司的唯一借口，就是维持这些堡垒和守备队。在这种情况下，议会决定每年拨款一万镑来继续维持这些堡垒和守备队，直到该公司解散为止。1732年，因对西印度黑奴贸易的常年亏损，该公司决定中止这项贸易，将已经由非洲海岸买得的黑奴转卖给美洲的私人贸易者，并且让公司雇员从事非洲内地的金沙、象牙、染料贸易。然而，这种小范围的贸易并不比以前大范围的贸易经营得更好，公司的经营仍然每况日下，已经到了破产的边缘。于是，议会下令将其解散，由贸易商人设立的组合公司来管理堡垒和守备。而在皇家非洲公司之前，有三个股份公司先后经营过非洲贸易，它们都拥有未经议会确认的特许状（有垄断特权），但它们都没有成功。
上次战争对哈德逊湾公司的打击很大。以前，它与皇家非洲公司相比，一般费用很少，并且也很幸运，它在各居留地和住所（堡垒）维持的总人数不超过一百二十人。虽然人数很少，但他们总在该公司货船未到之前，就已经将要装上货船的毛皮或其他货物准备好了。由于当地港口的冰期很长，因此船舶一般不会停留七八周以上，预先准备货物也就非常有必要了。而私人贸易者却无法做到这一点。因此，虽然该公司资本不到十一万镑，却基本上能够垄断特许状许可的那片广阔但贫乏地区的所有贸易和剩余生产物，而私人贸易者从来没有想要去那种地方和该公司竞争。这样，虽然该公司可能没有拥有垄断特权，但实际上却享受了垄断贸易的利益。并且，由于该公司所拥有的资本较少，好像是由少数股东集成的，因此其性质实际上和个人合伙企业差不多，并且能像个人合伙企业那样谨慎地经营。就是因为这些有利的因素，在上次战争之前，哈德逊湾公司在贸易上是相当成功的。但《商业历史和年代的推断》的作者安德生认为，该公司获得的利润可能并没有多布斯描述的那么多。经过研究多布斯关于该公司数年来的进出口报告，并考虑该公司所冒的风险和开支之后，安德生认为，该公司的利润并没有极大地超过一般的贸易利润。我对他的这种论评是十分认可的。
南海公司没有维持过堡垒或守备军的费用，因此不需要负担其他国外贸易公司所负担的那一大笔开支。然而，该公司资本额太大，股东人数非常多，因而整个业务经营上的疏忽和浪费也是非常大的，就更别提它那狡诈而又没有节制的招股计划和商业计划了。最开始，该公司经营的贸易是把黑奴运往西印度。约特雷特条约的阿西斯托约定认可了这项贸易，所以该公司对这项贸易享有一种垄断的特权。不过，它却没有从这种特权中获得多大的利益。在这之前，葡萄牙和法国两公司也是经营同一贸易并享有特权的，但它们早就倒闭了。因为有了前车之鉴，该公司要求允许其每年派遣一定吨数的船舶直接与西印度进行通商。但结果却是该公司派遣的船舶，十次有九次都是亏损，只有1731年加洛林皇后号的那一次航行获得了巨大的利润。该公司的代理人认为，是西班牙政府的压迫导致了其经营上的不成功。但实际上，这种不成功应该说主要是因为代理人的浪费和侵吞资产。听人说，他们中的好多人在一年内都发财了。1734年，由于营业利润微薄，该公司请求英王允许其将贸易权和船只等价卖给了西班牙国王。
从1724年开始，该公司着手经营捕鲸业务。虽然它对这项业务并没有垄断权，但在经营期间，没有其他英国人经营这项业务。该公司船舶曾经八次航行到格林兰岛，但只有一次获利，其他几次都亏损了。在最后一次航行结束后，该公司将船只、积压的商品和渔具拍卖时，才发现这项业务的亏损（包括资本和利息）共计二十三万七千镑以上。
1722年，该公司请求议会同意将其借贷给政府的三千三百八十万镑资本分为两等份，一份作为政府的公债，董事不得用以清偿债务和弥补商业经营的损失；另一半仍然作为贸易资本，可以用来清偿债务和弥补损失。1733年，该公司再次向议会申请同意将其贸易资本的四分之三作为公债，其余四分之一留作贸易资本来清偿债务和弥补损失。这时，经过政府几次偿还，该公司保有的公债和贸易资本都各减少了两百万镑以上，剩下的四分之一贸易资本，不超过三百六十六万两千七百八十四镑八先令六便士。1748年，由于《亚琛条约》，该公司以一定的等价条件放弃了以前根据《阿西斯托约定》从西班牙国王那里获得的所有权利。于是，该公司也就终止了与西印度之间的贸易。最后，该公司剩下的所有贸易资本全部都转为了公债，它从此也不再是贸易公司了。
值得一提的是，南海公司与西印度进行的贸易，是南海公司唯一可能获得很多利益的贸易。然而，它在经营这种贸易时，无论是在国外市场还是国内市场上，都有很多的竞争者。例如，当该公司进行出口贸易时，在卡塔赫纳、贝洛港和拉维拉克鲁斯遇到了西班牙商人的竞争——西班牙商人将同种欧洲货物由加的斯运往那些地方；进行进口贸易时，又遇到了英国商人的竞争——英国商人将西印度货物从加的斯进口到英国。虽然说西班牙和英国商人要忍受负担重税的不利影响，但实际上，该公司的疏忽和浪费所造成的不利影响和负担重税差不多，或者更甚。因此，假设私人贸易者可以与股份公司进行公平竞争的话，那么股份公司也就不可能再从国外贸易中获利了。
1600年，根据女王伊丽莎白的特许状设立起来的英国东印度公司，似乎就是一种组合公司的形式，因为在它最早的十二次印度航行中，船舶是共有的、贸易资本是各人独立享有的。这些个人分别享有的资本于1612年开始结合成了共同资本。当时，虽然该公司拥有的垄断特权未经过议会的确认，但这种垄断权还是被认为是一种真实有效的特权。因此多年来，没有其他商人与它竞争。它的股本总额为七十四万四千镑，每股为五十镑。由于资本不是很大，公司的营业规模也不是很大，所以经营上的疏忽和浪费也不是很多。因此，它在多年的经营中一般都很成功，虽然它也曾经遭受过荷兰东印度公司的陷害和一些意外事故所带来的损失。
随着社会的不断进步和人们对自由的不断理解，人们开始怀疑那种女王发布但未经议会确认的特许状是否享有垄断特权。而法院对这个问题的认定，是随着政府权力和民意的变动而变动的。于是，私人贸易者的贸易范围不断地去吞噬公司的特权经营范围。在查理二世晚年、詹姆士二世时期和威廉三世初年这些时期，该公司的经营一直都非常困难。
1698年，议会收到了两份提议。其中一份提议的内容是，有人愿以百分之零点八的年利率向政府购买两百万镑的公债，对购买公债的人，政府应当允许其设立一个有垄断特权的新东印度公司；另一个提议是旧东印度公司的建议，它表示愿意以百分之零点四的利息借给政府七十万镑。
就当时国家的情况来说，以百分之零点八的利息借入两百万镑的提议似乎更好。因此，前者的建议被采纳了，一个新东印度公司便设立起来了。但到1701年为止，旧东印度公司还一直可以进行贸易。并且，该公司以会计的名义认购了新公司三十一万五千镑的股本。议会法案确认了新公司与东印度进行贸易的垄断特权。但由于议会法案对于新公司的资本是否是共同资本的表述不是很清楚，因此仅认购七千二百镑资本的少数私人贸易者，坚持认为他们是各负资本、各担风险。到1701年时，旧东印度公司既可以使用旧资本进行贸易，又能和其他私人贸易者一样，使用投入新公司的三十一万五千镑资本进行贸易。正是由于新、旧两公司以及两公司与私人贸易者之间的竞争，它们所进行的贸易几乎没一个成功的。
1730年，当有人向议会提议由一个组合公司来管理印度贸易，并且一定程度地将其对外开放时，东印度公司鉴于上述竞争的悲惨结果，强烈反对这种提议。上述竞争使印度货物价格极高，而英国市场上的该货物却因存货过多而价格极低。不过，不可否认的是，在市场供给充足的情况下，英国的印度货物价格极大地下降，广大人民群众可以低价购买货物，的确使他们享受到了一定的利益。但印度市场货物价格极高的原因却不仅仅有购买者增多的因素，还有需求增加的因素。需求的增加一开始也会提高货物的价格，不过最后还是会导致价格下降。购买者的增加会鼓励生产，从而促进生产者之间的竞争；而生产者为了以更低的价格出卖自己的产品，会不断地进行新的分工和技术改良。商品价格低以及生产扩大，就是该公司所说的悲惨结果，但这种结果却是政治经济学所想要极力促进的。
但这种竞争并没有持续很久。1702年，新、旧东印度公司与女王签订了一个三方协议，于是这两个公司也就差不多合并为一个公司了。
1708年的议会法案，则使他们完全合并为了一个新公司，也就是现在的东印度贸易商人联合公司；并且，法案的附款规定，各个私人贸易者的经营可以持续到1711年米迦勒节；公司董事负责通知这些私人贸易者，公司要用三年的时间收购他们七千二百镑的零散资本，将公司的资本形式变为共同资本形式。同时，该法案规定公司应当增加借贷给政府的款项，也就是从两百万镑增加到三百万镑。于是，1743年，公司又借给政府一百万镑。不过，这次的款项来自公司发行的公司债券，而不是由股东提供的。因此，虽然它没有增加给股东分红的资本，但却增加了公司总的贸易资本，因为这一百万镑和其他那三百万镑一样，也加入了公司的营业，它当然也就会负担公司的亏损和债务。从1708年或者说1711年开始，该公司基本上垄断了英国在东印度的贸易，排斥了其他的竞争者。并且，由于公司经营得很好，股东每年都可以获得不错的分红收入。
1741年对法战争中，潘迪特里地方的法国总督杜不勒，故意使东印度公司卷入这次战争以及印度的政权纠纷之中。经过多次成功和失败后，该公司竟失去了其在印度的主要殖民地马得拉斯。不过，之后的《亚琛条约》又使该公司重新获得了马得拉斯。从那时开始，该公司派驻印度的人员似乎一直都富有一种征服的精神。1755年，法兰西战争爆发，英国的兵力不断获胜；在印度，该公司不但捍卫了马得拉斯、占领了潘迪特里、收复了加尔各答，还获得了一片广大且富裕的领地。听说，当时这些领地的收入每年都超过三百万镑，公司的红利分配比率也不断由百分之六增加到了百分之十。也就是说，按三百二十万镑总资本来计算，公司的红利增加了十二万八千镑，每年的分红比以前的十九万两千镑增加了三十二万镑。
到1767年，由于政府提出该公司占领的领地和收入都是归属国王的，因此要求该公司与政府签订协议，每年向政府支付四十万镑的对价。本来这时，公司想要将分红比率增加到百分之十二点五的。但这样做的话，每年公司分给股东的红利就达到四十万镑，和每年需要提供给政府的金额相等。并且，就在那两年，由于公司已经负担了六七百万镑的债务，议会为了促使公司尽快清偿债务，制定了两个法案，规定公司不得再增加分红。1769年，公司之前和政府的协定延长了五年期限，双方约定在这五年内，公司可以将分红比率慢慢提高到百分之十二点五，但每年最多增加百分之一。相对于公司最近所占领地三百万镑以上的年收入，即使公司分红的比率提高到了百分之十二点五，公司每年付给股东和政府的金额，加起来也没有超过六十万八千镑。
克鲁登敦号（东印度贸易船只）1768年的报告显示，扣除军事维持费和其他费用，该公司的纯收入总计达到二百零四万八千七百四十七镑。并且，听说公司还有其他收入，收入总额也在四十三万九千镑以上。它们大部分来自殖民地的海关收入，当然也有一部分是来自土地收入。该公司的董事长在下议院的陈述表明，当时公司每年的营业利润都超过四十万镑；而公司的会计则说该利润每年都超过五十万镑。
其实，无论是多少，这些利润每年都能给股东分配高额的红利。对公司来说，在年收入这么大的情况下，公司应当能够每年增加六十万八千镑的支出，并提供一项减债基金尽快地偿还自身的债务。但到1773年，公司的债务不但没有减少反而还有增加。例如，赊欠国王四十万镑；欠关税、英格兰银行的借款，以及开出的待承兑的汇票，共计一百二十多万镑。这些债务使得公司只好一次性将股息降低到百分之六，并且请求政府进行下列援助：一、解除每年向政府支付四十万镑的协议；二、贷款一百四十万镑以缓解破产的危险。
虽然说殖民地的扩大的确增加了公司的财产，但是财产越多，公司人员对财产的浪费和侵吞也就越大。于是，议会开始调查该公司的有关情况，包括公司人员在印度的行为；公司在欧洲和东印度两地的业务情况等。最后的结果是，议会认为应当对公司国内外的管理机构进行几项重要的改革。例如，议会在印度采取了以下措施：一、将该公司在印度的主要殖民地——马得拉斯、孟买、加尔各答，由以前的相互独立状态变为由同一个总督来管辖，并有四名顾问组成的评议会辅佐总督。二、议会任命第一任总督和顾问常驻加尔各答。所以，现在的加尔各答如同以前的马得拉斯一样，成了英国在印度的最重要殖民地。三、新设最高法院来替代加尔各答裁判局，并将其司法管辖权恢复到以前的状态，即只负责审理该市及附近地方的商业性案件。其中的一个审判长和三个审判官。都由国王负责任命。
议会在欧洲采取了以下措施：一是将股东行使投票权的资格由以前的五百镑出资改为现在的一千镑出资。二是改变了股东投票权的行使期限。以前，如果股票是自己购买的而非承继的，那么在购买六个月之后就可以行使投票权，现在则需要经过一年的时间才能行使投票权；三是关于董事的变更。以前，公司的二十四名董事每年进行一次改选，现在改为每四年进行一次改选。并且，每年将二十四名董事中的六位旧董事剔除，选入六位新董事，旧董事不得成为下一年的新董事。议会想通过这种改革来避免董事们以前的疏忽，而让股东和董事会都能谨慎从容地做好自己的工作。
但是，无论改革怎样进行，还是不能让董事们更加关注印度的发展。因为，对他们大多数人来说，印度的繁荣与否跟他们的利益没有多大关系。所以说，无论从哪个方面来看，他们根本就不配参加帝国的统治，更别说由他们来统治了。有些有钱人购买东印度公司的一千镑股票，常常就只是为了获得股东大会的投票权。因为他们认为，自己虽然不能亲自去印度获得财富，但有权利选择其他人去印度获取财富。虽然董事由股东选举产生，并且股东有否决董事会任命派驻印度人员的权利，但董事会还是要受到股东大会的影响。如果一个股东几年来一直都享有这种选举权，并且在公司安排了一些自己的势力，那么他不仅不会关心红利分配，可能连股份价值也不会太关心，就更别说关心帝国的繁荣和发展了。
然而，君主与商业公司的股东不一样，无论怎么样，君主还是会关心被统治者的幸福或不幸、土地的改良或荒废以及政府的荣辱。总的来说，根据调查的结果，议会制定的改革措施，其实并没有增加股东对公司的关心，反而减少了这种关注。以下议院的一个决议为例，它规定：只有当公司清偿欠政府的一百四十万镑债务，以及将私人欠债降低到一百五十万镑时，公司才可以对股本分配百分之零点八的红利；并且该公司在本国的收入和纯利润要被分为四份，其中三份交给国库，剩下的一份以备偿还债务和应付公司急需之用。我们可以试想一下，在以前公司所有的收入和利润都由自己所有并自由支配时，公司都不能进行很好的治理；而现在只有四分之一的收入和利润且必须在他人的监督下使用，公司的治理怎么可能会有所改进呢？
如果按照下议院的决议，在公司分配百分之零点八的红利后，由一些不相关的人来管理公司剩余的资本，那么对公司来说，还不如让公司人员直接滥用呢。也许是因为上述公司雇佣人员在股东会里势力很大，因此有的股东有时对公司人员的各种疏忽浪费行为都不会理会。对大部分股东来说，他们有时并不太关注维护自己的权益，反而还更关注那些侵犯自己权益的公司人员的利益。
所以，1773年的规定并不能解决东印度公司所存在的各种问题。例如，公司曾有一次获得了三百多万镑的利润，它将这些资本都存放在加尔各答的金库中。后来，虽然它的统治范围逐渐扩大，延伸到了印度好几个最富裕、肥沃的地区，但先前所有的获得最终还是被浪费了。到海德·阿利入侵时，公司完全没有任何准备，以致无法抵抗；加上上述的各种混乱，公司现在已经处于极端困难的状态。为了避免破产，它只好请求政府的援助。议会各党派在改善该公司经营方面，都提出了各种方案，但这些方案中共同的一点，就是取消该公司对其占有领地的统治。其实，该公司本身也没有能力统治这些地区了，于是将交由政府来管理领地。
一般来说，如果一个机构有权在僻远、野蛮的国家建立堡垒和守备军的话，那么它也有权与当地宣战和媾和。股份公司就拥有前一项权利，并且它想要正式拥有后一项权利，还曾经对人行使过后一项权利。其实，从后来的结果可以看出，它们对后一项权利的行使是多么的不正当以及残酷。
对于某些商人自付费用和风险在其他国家建立新的贸易的行为，政府为了奖励这种将来有利于人民大众的冒险，一般都允许其设立股份公司，并且在其经营顺利时，授予它们一定年限的垄断权利。这种暂时垄断权的性质，就如授予发明者对其发明的专利权，授予作者对其著作的著作权一样。一定的期限届满，垄断的权利也就没有了。如果堡垒和守卫还有必要维持的话，政府就应当以一定的代价将其从公司手中买过来，并由全国人民一起自由经营当地的贸易。如果政府授予公司的这种垄断权时间太长的话，对全国其他人民来说，会造成以下两种不合理的负担：一是提高了有关货物的价格；二是限制了很多人去经营那种贸易。然而，使人民遭受这种负担的原因，仅仅是为了维持公司里的那些懒散、浪费甚至侵吞公款的雇员而已。正是这些雇员的胡作非为，公司分配的红利常常低于其他行业的普通利润率。并且，如果股份公司没有取得这项垄断权的话，那么它也不能够长久地经营任何国外贸易。如果一项贸易在甲地购入货物之后，在乙地销售就可以获得利益的话，那么一般来说，甲、乙两地就都会存在着很多的竞争者，因此经营者不仅需要时刻关注需求情况的变动，还要时刻关注竞争及供给情况的变动。可以说，为了使货物的数量适应需求、供给和竞争的变动情况，如何灵活运用各种技巧以及正确判断市场就是一种不断变化的战争。如果经营者不加以关注的话，根本就不可能取得成功。然而，股份公司的董事们是不可能做到这一点的。当东印度公司没有垄断特权以及清偿债务之后，虽然议会允许它继续保留着股份公司的身份与其他商人竞争，但这时，私人贸易者的谨慎和关注一般都会将该公司排除出印度的贸易。
莫雷勒修道院的院长是法国有名的作家，他对经济学也很有研究。他曾经列举了1600年以后五十五家欧洲各地设立的国外贸易股份公司。根据他的描述，虽然这些公司都有垄断特权，但都因为管理不当而全部失败了。不过，他列举的五十五家中，有两三家被弄错了，并且还少列了几家。
一个股份公司不需要专营特权并能成功的贸易，基本上只有以下四种性质的贸易，这些贸易活动都非常简单，并且没有多少变化。它们是银行业，水、火以及战争灾害保险业，建修通航河道或运河，以及为城市提供清水。
虽然银行业的原理有一点深奥，但其实际经营却没多大变化，且有规可循。但是，如果为了贪图眼前的巨大利益，而不顾应当遵守的规矩，那么银行就很容易陷入绝境之中。和个人合伙企业相比，股份公司更能遵守规矩。所以股份公司也就更适合银行的营业，这也是欧洲主要银行采取股份公司形式的原因。这些公司有很多都没有获得专营特权，但还是经营得很成功。例如，英格兰银行一点特权也没有，只有议会限定的所有银行需遵守的六人以下的股东。爱丁堡的两个银行也是股份公司，并且没有任何垄断权利。
虽然火灾、水灾乃至战争造成的损害很难准确地计算出来，但一定程度上可以通过一些规则和方法估算出来。因此，没有特权的股份公司，似乎可以成功地经营保险业。伦敦保险公司、皇家贸易保险公司，都属此类。对于通航河道或运河，一旦它修造好了，其管理也是很容易的，可以制定出一些规则和方法来进行管理，就连修建河道也可以这样。例如，一里的造价、一闸的造价，都可以与承包人订立合同来约定。修建向城市供给清水的运河、水槽或大水管，也可以采取这种方法。那些没有取得特权的股份公司经营这些事业，也可以获得很大的利益。
但如果股份公司的设立仅仅是让特定的商人享受其他人无法享受的利益的话，那肯定是不合理的。股份公司的设立要趋于合理，不仅要求其经营事业必须制定出一定的规则和方法，还必须有以下两个条件：一是那种事业的效果明显比一般商业更大；二是所需的资本必须大于个人合伙企业能够筹集到的数额。那些效果很大胆、所需资本很少的事业，个人合伙企业也能够做到，因此并不是必须设立股份公司。上述的四种事业均满足以上两个条件。
如果银行业管理得当，就会取得很大效果，其效果之大我已经在第二篇中讲过了。如果一家公共银行的设立，是为了维持国家信用，也就是说当国家有特别急需时，为政府垫付某一税收数百万镑的全部收入，再由该税收一两年后归还，那么这种银行所需的巨额资本，个人合伙企业是不可能筹集得到的。
保险业能够给个人财产带来很大的保障。因为一种可能使人没落的损失，有了保险业后，就被分配给很多人来分担了。但保险业要想给予他人保障，就必须拥有巨额的资本。听人说，在伦敦西保险股份公司设立以前，在检察长那里的一份名单中，一百五十个私人保险业者在开业不到几年的时间里就全都失败了。
通航水道、运河以及供给城市自来水的各种必要工程，不仅需要很大、很普遍的效用，而且需要的巨大费用也是个人所办不到的。
综上所述，设立股份公司必须具备上述三个条件才是合理的；同时，也只有上述那四种行业是具备这三个条件的。其他公司，诸如伦敦的英国制铜公司、熔铅公司和玻璃公司，则都不是同时具备上述那三个条件的。这些公司需要的费用非常大，大得任何个人都无法支付，但它们的效益却很低。不过，对于他们是否制定了适合股份公司管理的规则和方法，从而获得了巨大的利润这件事，我就不得而知了。还有，矿山企业公司也是不具备上述三个条件的，因此它早就已经破产了。而爱丁堡英国麻布公司，情况也类似，虽然最近它的股票价格没有跌得像以前那么厉害，但还是和其票面价格差很多。还有其他一些为促进国家特殊制造业而设立的股份公司，也都是弊大于利，常常因为经营不当而导致社会总资本的减少。由于董事们对某些特定制造业的偏爱，因此即使他们很正直，股份公司的发展也会妨害其他制造业的发展，并破坏产业和利润间的正常比例。而我们都知道，产业和利润之间的平衡比例，是影响一国一般产业的最大因素。
和前面所提到的道路运河一样，青年教育也是由自身的收入来支付自身的开支。老师收受学生的学费或谢礼，就构成了这一类收入。虽然教师的薪酬并不是完全来源于学费或谢礼，但也似乎不需要社会一般收入来支付。在很多国家，行政部门都掌握着这种收入的征收和运用。大部分的欧洲地区，普通学校和专门大学需要的费用，并不需要社会一般收入来负担，或者说需要得极少。教育经费主要都来自地方收入，例如某项地产的租金，或某项专款的利息。这些专款是交给保管人负责的，它们有的是由君主拨付的，有的是私人捐赠的。
无论哪种职业的人，他努力的程度都与他努力的必要性相适应。当然，由于每个人所处的境况不一样，这种必要性也就因人而异了。如果一个人生活资料的唯一来源就是他的工资，那么对他来说，工作努力的必要性最大。为了获得更多的工资以养家糊口，他必须做一些有价值的工作。在自由竞争的情况下，相互的竞争就会自然地使每个人都努力地做好自己的工作。即使是卑微的工作，竞争也会激励人们不断努力，从而超过别人。所以，只有竞争才能够激励最大程度的努力。还有就是伟大的目标，它也会诱导一些坚强且具有雄心壮志的人去努力做好工作。但一般来说，努力的程度可以说并不是必须要有大的目标来督促。如果一个人仅仅有大的目标而没有实现的必要性的话，那么这种目标也不会激励人们作出多大的努力。以英国为例，对法律知识的掌握可以使很多人实现自己的野心，但那些富贵家庭的人，却并没有几个人在这种职业上崭露头角，就是因为他们学习法律的必要性很低。
对于上述那些捐赠的财产，是否对教育设施有所促进，是否激励了教师的勤勉和能力，是否使教育转变为对个人和社会都有利的事业，其实是非常容易回答的。
如果一个普通学校或专门学校获得了一笔捐赠的财产，那么势必会降低老师勤勉的必要性。因为，老师是依照其教学成绩和名望按月领取一定薪水来维持生活的，这笔捐赠的基金其实就是给予了他与教学成绩不相关的收入。在有的大学，薪水其实只是老师收入的一小部分，他们很大一部分收入都来自于学生的谢礼或学费。在这种情况下，捐赠的基金的确会稍微降低教师勤勉教导的必要性，但在这种情况下，对老师来说，教学的名望还是很重要的。他必须尽职地履行各种任务，以获得学生对他的敬爱、感谢和好评。
而有的大学禁止老师接受学生的谢礼或学费，他的薪水就是他工作的全部收入。在这种情况下，他的义务和利益可以说是一个相互对立的关系。如果无论他是否履行义务，他的薪水都是一样的，那么他就会选择不去履行义务。因为，对每一个人来说，过着安逸的生活总是有益的。当然，当某种权力禁止他放弃工作时，他自然就会在权力允许的范围内敷衍塞责了。就算他喜欢工作，他也会去找一些有利可图的事情做，而不是把精力浪费在这些无利可图的事情上。
当教师服从的权力掌握在法人团体（专门学校或大学）的手中，并且教师又是学校或法人团体中的一员时，教师们之间总是会彼此宽容。他们以允许自己不履行义务为条件，宽容其他人不履行义务。并且，这被他们视为共同利益。于是，近年来，牛津大学一些教授连装都不想装了。当教师服从的权力掌握在外部的人手中时，诸如主教、州长或阁员的手中，那么他们基本上就不能够忽视义务的履行了。然而，这些权力对教师们来说的，能够强制他们的也仅仅是上课的时间和演讲的次数而已。对于演讲的内容，还是得依赖教师的勤勉，而这是由努力的必要性来决定的。并且，这种外部监督的性质常常是任意专断的。一方面，享有监督权的人并不亲自去听讲，并且不一定能理解教师讲授的内容，因此，有效地行使监督并不是一件很容易的事情；另一方面，这种监督权所产生的傲慢情绪，常常使监督者们不知道如何正确行使职权，于是，他们经常没有正当理由地任意批评和开除老师。这样一来，教师的地位降低了，他们从社会上最受尊敬的人变为了最卑微受轻视的人。教师们为了避免这种不利的后果发生，也只好采取一些自我保护的措施。这些措施并不是更加勤勉地工作，而是牺牲法人团体的名誉和利益去阿谀奉承那些监督者。例如，法国大学的管理，在相当长的一段时期内，都是这种专横的外部监督，其所产生的结果不言而喻。
假设学生能够随意进入专门学校或大学接受教育，而不需要考虑老师的学问名望，那么这种情况同样也会降低教师追求学问名望的必要性。例如艺术、法律、医学、神学专业的学生只需要在大学住满一定年限就能毕业，必然会促使一定数量的学生不考虑教师的学问和名望，而直接去那个大学住满一定的期限。毕业生制度其实就是学徒制度，像其他学徒制度可以促进技术的进步一样，毕业生制度也可以促进教育的进步。
现实社会中，一些学生会因为某个大学提供的研究费、奖学金、贫困津贴等一系列慈善基金，而不考虑学校的名誉去那个大学学习。其实，如果需要依赖这些慈善基金的学生能够自由选择喜欢的大学就读的话，也许在一定程度上还可以引起各大学之间的竞争呢。然而，各大学都规定就算是自费生，未经学校允许也不得转入他校，这种规定其实就消灭了学校之间的竞争了。同样地，当学生不能够自由选择上课的导师或教师时，就算校长指定的老师很没有能力，未经申请许可，学生也不能更换老师。这种规定同样也会降低学校里各老师之间的竞争，从而降低他们勤勉任教以及关心学生的必要性。在这种情况下，无论是否接受了学生优厚的报酬，老师都会疏忽职责，并不关心学生的教育。
教师作为一个理性的人，当他发现自己所讲的东西都没有多大意义，或者当大部分学生都不愿意来听他的课，或即使来听也表现出蔑视和嘲笑时，他必然会感到不高兴。于是，当他必须进行一定次数的演讲时，即使没有其他利益，他也会尽量完善以避免遭受嘲笑。当然，他可能会采用几种简单的办法来改善那种受人嘲弄的情况，例如不加说明地直接拿着书本来宣读，或者将外国的书籍直接翻译过来讲解，或者主要叫学生上去讲解而自己偶尔说几句。对于这种简单的事情，一方面只需要有限的知识和勤勉度即可；另一方面又不会遭到轻蔑或嘲弄，同时能避免讲出无意义甚至可笑的东西。而且，由于学校的规定，学生不得不全部到教室里去听老师讲课，并且要保持最有礼貌的态度。然而，这些规定其实就是在极大地削弱教师勤勉的必要性。
这些专门学校和大学的规定，其实就是为了老师的利益，更准确地说是为了使老师享受安逸，而不是为了学生的利益。大家似乎都认为，教师是有智慧、有德行的，而学生是愚钝的，因此在任何情况下，校规总是在维持教师的威严。无论老师是否疏忽职责，学生都必须对其保持礼貌的态度。实际上，如果教师真的履行了自己的义务，大多数学生都会自觉地尊敬老师，而不需要校规的强制。例如，当老师的讲授非常值得学生去听时，无论什么时候，学生都会去听课。实际上，校规的强制应当仅针对那些幼小的孩子，强迫他们受到必要的教育。而当学生到了十二三岁以后，其实只要教师认真地履行自己的教学义务，学生们就会很自觉，也就不需要校规的干涉了。当老师努力做好本职工作并使学生们有所得时，即使他在工作上有很多失误，学生们也不会计较，甚至还会隐瞒教师的许多疏忽呢。
我们可以注意到，大部分非公立机构的教育都做的很好。例如击剑学校或舞蹈学校，青年学生进去之后虽然未能学得很精通，但都学会了如何舞剑和跳舞。相比之下，公家设立的马术学校，其费用很高，但学校的教学效果却不是那么好。在文科教育中，最重要的三部分是读、写、算。到目前为止，与去公立学校去学习这三者相比，进私立学校学习这三者的更多，并且他们都可以学到必要的程度。然而在英国，虽然公立学校很腐败，但还是比大学要好得多。这主要表现在以下两个方面：一是在公立学校里，青年至少可以学到希腊语和拉丁语，老师也会将必要的功课都教给学生；在大学，青年既没学到这些必要的科学，也没有学到学习这些科学的正确方法。二是在公立学校，在很多情况下，学生的谢礼或学费基本上就构成了教师的全部薪酬。公立学校并没有什么别的特权。一个人并不需要在公立学校住满一定的年限才能毕业。在考试时，只要他已经知道学校教授的东西，就不管他在什么学校学过。
有时，我们感觉到那些大学所教授的一些课程并不是很好，但无论就个人还是社会来说，又感觉这些功课非常必要并且是教育的重要部分。现在有一部分欧洲大学，以前是罗马教皇为教育僧侣建立的宗教团体。那时，教师和学生基本上都拥有一种僧侣特权，而且由教皇直接保护学校所有的教师和学生。并且，他们享有一种豁免权，可以不受所在国民事法律的管辖，而只接受宗教法庭的审判。当然，这些学校里教授的大部分课程，都是诸如神学或为学习神学准备的知识。
当法律确定了基督教为国教时，拉丁语便成了西欧的普遍语言。那时，在教堂中都使用拉丁语举行礼拜和诵读圣经译文。自从野蛮民族入侵颠覆罗马帝国之后，拉丁语在欧洲各地也不像以前那样流行了，各地懂得拉丁语的人也慢慢地变少。虽然宗教环境发生了改变，但是人民的虔诚却保留了那些原有的宗教仪式，教会在举行礼拜时仍然使用拉丁语。于是，就像古埃及一样，欧洲同时使用着两种不同的语言——僧侣的语言和人民的语言。前者被认为是神圣的、有学问的语言；而后者被认为是世俗的、没有学问的语言。由于所有的僧侣在进行祭祀时，都必须使用这种僧侣的语言，因此，拉丁语开始成为大学教育的一个重要内容。
宣称绝对正确的教会布告，曾经将拉丁语圣经（拉丁语译成的圣经）、希腊语及希伯来语的原文，共同当做是上帝口授的。因此，与拉丁语圣经一样，希腊语和希伯来语的圣经原书也有同样的权威。于是，对僧侣来说，他们也必须掌握希腊语和希伯来语。不过，对这两种语言的研究，一直都不是大学的必修课程。就算是西班牙的一些大学，也从来没有将希腊语当做一般的课程来教授。相对于拉丁语圣经，最开始的宗教改革者们认为，《新约全书》的希腊语原文和《旧约全书》的希伯来语原文更有利于他们的主张的宣扬。而天主教会一直都将拉丁语的圣经当做自己的精神支柱。面对宗教改革者使用希腊语原文和《旧约全书》的希伯来语原文对拉丁语圣经的攻击，天主教徒如果不了解希腊语和希伯来语，就不能进行很好的辩护。因此，无论是拥护宗教改革者还是反对宗教改革者，他们都渐渐地将希腊语和希伯来语作为多数大学的课程，研究希腊语与研究古典密不可分。以前，主要是天主教教徒和意大利人研究古典，后来宗教改革开始之后，研究古典已经是非常普遍的现象了。所以，在多数大学中，关于希腊语的学习，学生一般在学习了一些拉丁语之后就开始学习希腊语，学习了希腊语之后，才开始学习哲学。而关于希伯来语的学习，由于其和古典研究没有什么关系，并且除了圣经以外，没有一部有价值的书是用希伯来文写成的，因此，希伯来语的学习是在学生学习了哲学之后，需要进行神学研究时才开始学习的。
最开始在各大学中，都只教授希腊语和拉丁语的初级内容。后来，一些大学认为，对于这两种语言的学习，学生不仅应当掌握初步知识，而且还应当深入研究。于是，到目前为止，各地大学都将深入研究这两种语言作为重要的内容。
我们知道，古代希腊将哲学分为了三个部分，包括物理学（自然哲学）、道德哲学（伦理学）和论理学。其实，这样的划分还是很合理的。各种伟大的自然现象总是会激发人们的好奇心去探根究底。例如，天体运行、日蚀月蚀、彗星、雷电和其他异常的天文现象，以及动植物的出生、成长和死亡等，都非常奇异。哲学最开始研究的领域就是这些这些伟大的自然现象。历史上最早留记录的哲学家，也是这些自然哲学家。最开始，人们将这些奇异的现象都迷信地理解为神的力量。到了后来，哲学致力于以更容易让人理解的原因去解释这些现象。
无论哪个时代或哪个国家的人民，总是喜欢共同规定或确认一些关于生活和行为的高尚准则。对那些已经确立并受人尊重的准则，很多聪明人或自作聪明的人，都喜欢用各种方式来表达他们对于某种行为是否正当的看法。如中采取的是虚假的寓言形式；《所罗门金言》中采取的是单纯的箴言形式；提西奥尼斯和弗西里迪斯采用诗歌的形式；希西奥德则是通过写作各种作品的形式等。在很长一段时期内，人们都只是通过上述形式来不断提高智慧和道德的准则，但从来没有想要将这些准则整理成一种明确有组织的秩序，就更不用说形成从原因推断出结果的推理规则了。人们将这种推理规则作为系统地整理知识的普遍原则。自然哲学的一些论文，是最早采用这种普遍原则来进行知识体系的整理的。之后，道德领域也开始这么做。于是，日常生活的准则像研究自然现象一样，也采用了一些普遍原则进行知识整理。人们将研究并说明这些原则的科学称为道德哲学。
对于自然哲学和道德哲学的体系，不同的作家有不同的理论。他们的议论常常没有多大的根据，有的只是一些微弱的假设而已；有的则只不过是错误的诡辩。任何时代的思辨体系都一个特点，那就是关注一些琐碎的、细小的、对人们的观点不起决定性作用的推论，例如一些没有什么金钱利害关系的事情。对于人们的一般观点，诡辩基本是没有什么影响，但它对人们有关哲学和思辨方面的观点影响却非常大。各个自然哲学体系和道德哲学体系的拥护者，都致力于寻找异己者的弱点，从而攻击他们的理论。伦理学就是在他们相互讨论异己者的观点时产生的。伦理学涉及的内容很多，主要包括以下几个方面：一、盖然的议论和论证的议论之间的区别；二、似是而非的议论与决定性的议论之间的区别；三、由上述两者引导出来的关于正确推论与错误推论之间的区别。虽然论理学的起源较之物理学和伦理学晚一些，但古代的大部分哲学学校，总是先教授论理学的知识。这是因为，当时的人们认为，学生只有掌握了关于正确推论与错误推论的不同之后，才能够很好地进行物理学和伦理学这两个重要领域的推论。
欧洲的部分大学，将古代哲学的三部分划分为了五部分。关于人类精神或神的性质的知识，在古代哲学中属于物理学体系的一部分。当时的人们认为，无论这种精神或神的本质是什么，它都是属于非常重要的宇宙系统的内容。人类从这部分推测出来的所有东西，基本上可以分为非常重要的两部分：一是用来说明宇宙体系的起源；一是说明宇宙运行的科学。哲学在现在欧洲各大学的课程中，是作为神学的附属部分的。因此，相对于其他部分，教师们会更加细致地教授上述两部分的内容。于是，这两部分内容被不断充实并扩张，便又细分了很多章节。这样一来，在哲学体系中，就像物理学的阐述一样，人们了解并不多的精神内容也用了很多篇章来阐述。之后，物理学和精神学也成为了区分各种事物的科学。作为物理学的对立面的精神学（或者说形而上学），它被看做更为高尚的科学，且对某特定职业来说，它被看做更有用的科学。于是，人们也就不再那么关注物理学中的实验和观察了。相反，除了一些显而易见的真理外，大多数人都对那些不确定的、以诡辩为主题的研究充满极大的兴趣。
在对上述两种对立的科学进行比较时，就会自然地产生第三种科学。这种科学被称为本体学，它是分析其他两种科学的共同性质的科学。不过，当大部分学派都是形而上学时，这种没有什么意义的本体学其实也是形而上学。
古代道德哲学的目的，是研究个人、家族、国家甚至人类社会如何追求幸福和善良。它认为，人们之所以要负担各种义务，就是为了追求人生的幸福和完善。然而，当传授道德哲学和自然哲学的目的是为了研究神学时，可以说，人们之所以要负担各种义务是为了来生的幸福。在这一方面，近代哲学与古代哲学有很大的不同，这表现在：古代哲学认为，善良完美且有德行的人在今生必能享受到最大的幸福；近代哲学却认为，善良完美且有德行的人并不能在今生享受到幸福。因为近代哲学的观点认为，只有忏悔、禁欲和苦修才能使人升入天堂；而仅仅是慷慨大方、宽容活泼的人并不能升入天堂。于是，各学校大部分的道德哲学内容都是良心学和禁欲主义的，这样，哲学中最重要的内容也就被完全曲解了。
在欧洲，大部分大学的哲学教育是按照下列程序进行的：一、传授论理学；二、传授本体学；三、传授精神学；四、传授道德哲学（但这种道德哲学如前所述已经变质了；它与精神学、人类灵魂不灭学以及由神来裁判来生赏罚的学说直接联系）；五、传授简单的物理学。但是，由于哲学被认为是研究神学的一门合适的入门学科，因此，欧洲各大学常常为了教育僧侣的目的，而对古代哲学课程内容作出修改。但增加的诡辩以及良心学和禁欲主义，并不适合对绅士或普通人的教育，并不能提高他们的悟性、改善他们的感情。
目前，欧洲大部分大学的哲学课程仍然由教师教授，同样地，这种教育的效果要受教师勤勉的必要性的影响。在一些富裕的大学，它拥有很多的捐赠基金，那里的教师们常常只是非常马虎地教授那些已经变质了的哲学的部分内容。
在近代，多数大学都采取了一些措施对哲学部门进行改革，只是并没有很快地在实践中采取这些改革措施。虽然大部分人已经无法容忍那些陈腐的偏见，但仍然有一些学术团体继续坚持着这些腐朽的观念。可以说，那些富裕的、有很多捐赠基金的大学，基本上是最慢采取改革措施的，因为它们最不愿意对已经实行很久的的教学计划作出任何大的改变。相比之下，在那些稍微贫困的大学里，教师们基本上依靠自己的名声和学问来维持生活，因此他们更加关注当前时代的思潮。所以，这些贫困的大学总是最快采取改革措施的。
最开始，欧洲的公立学校和大学就是为了教育僧侣而设立的。虽然它们并没有非常认真地教授学生知识，但它们吸引了几乎所有人尤其是有钱人家的子女来学校里求学。虽然各公立学校和大学所教授的大部分内容，并不是非常有利于学生将来从事的事业，但对人们来说，幼年时期到中年时期这中间的一段时间里，度过它的最好方式是进入大学学习。
现在，英国越来越流行将青年人送往外国游学，而不是将他送进大学学习。有人说，青年人去国外游学对其智能的提高很有帮助。但实际上，我们可以想一想，一个青年十七八岁出国，二十一岁回来，在三四年这么长的时间里，就算他在国内智能也当然会提高。其实，去国外游学对青年人会带来两种影响：一方面，青年们在游学中会学会一两种外语，但一般来说，他说得肯定不是很流利，写得也不是很好；但另一方面，游学回国之后，他会变得骄傲，更不能专心勤奋地做事情。这种远离亲人的监督和管理的漫游，使他们把一生最宝贵的时光消磨在放荡而没有意义的生活中，并且使他以前所受到的教育在内心形成的所有良好习惯都逐渐消失了。但归根究底，之所以会流行这么无聊的国外游学风气，主要还是因为社会上的人们不信任各个大学的教育。当亲人们不愿意见到子女在自己面前整天无所事事地堕落时，只好将他们送出国外。这正是近代的大学教育所造成的结果。
相比之下，其他时代的各国都是采取各种不同的教育方法和教育设施。例如古代希腊各共和国，在国家官员的指导下，当时的自由市民学习着体操和音乐。音乐教育的目的是为了使人性情温和、通情达理，从而培养人们履行生活上所有的社会义务和道德义务的意愿。体操的教育可以强身健体、锻炼勇气，培养人们战时忍受疲劳和危险的能力。我们考察所有的记录，可以得出这样的结论，那就是希腊的民兵被认为是以前最好的民兵之一。从这里可以看出，当时的公立教育是达到了其所要达到的目标的。还有古罗马时期，罗马人当时拥有练武场的体操场所和希腊的体育馆一样，并且同样取得了良好的教育效果。不同的是，罗马没有希腊的音乐教育。然而，无论在个人生活还是社会生活上，相对于希腊人的道德，罗马人的道德水平甚至更高。我们可以用两个人来证明罗马人个人道德的优越，他们就是最通晓两国国情的作家——坡里比阿和哈里卡纳萨的狄奥尼西阿。而罗马人社会道德的优越，则可以由希腊和罗马的历史来证实。所有自由民族对社会道德最关注的事情，不外乎党派争执、不动怒气、不走极端。与希腊人各党派动辄以暴力引发流血事件相比，直到格拉奇时代为止，罗马人从来没有因党派斗争而发生流血事件。而格拉奇时代之后，罗马共和国实际上已经解体了。因此，无论柏拉图、亚里士多德和坡里比阿是如何地值得人尊重，我们还是可以看出，希腊人的音乐教育好像对人民道德的改善并没有什么显著的功效。虽然罗马人没有像希腊那样的音乐教育，但总体上来说，罗马人的道德似乎更优于希腊人。
以前的人们非常尊重自己的祖先所制定的制度，他们总是很习惯地从古代的制度中寻找适合自己的政治智慧。于是，那些古代的习俗被一直流传下来。在野蛮民族，音乐和舞蹈是他们公认的娱乐项目，同时也是他们款待朋友的表演技艺。例如，目前非洲海岸的黑人、古代居尔特人、斯堪的纳维亚人以及特洛伊战争以前的古代希腊人，都是这样。当希腊各民族成立各共和国时，对音乐和舞蹈的研究在很长一段时期内，都是当时公共教育的一部分内容。
在罗马以及古希腊的雅典，向学生教授音乐、体操的教师们，并不是由国家任命的，其薪水也不由国家负担。当时，国家强制所有自由市民接受军事训练的目的，就是战时保卫国家。然而，国家却只负责提供公共广场，市民们要自己去寻找指导军训的教师。在希腊和罗马共和国初期，除上述音乐和体操科目外，教育的内容就只有读写和算术。富人们常常请家庭教师来教授这些知识；穷人们则一般是到教师设立的学校去学习。这些穷人一般都是奴隶，或者是由奴隶解放了的自由人。那时，无论在家里学习还是在学校学习，国家不实行任何监督或指导，都是由父母来指导和监督子女教育的情况。根据索伦制定的法律，如果亲人忽视对子女的教育义务，子女就可以免除为亲人养老的义务。
随着文化的发展，哲学修辞学逐渐成为流行的科学。社会上流的人为了让子女学习这种知识，于是将子女送到那些哲学家和修辞学家设立的学校。在很长一段时期内，国家对于这些学校都只是予以默认，但没有给予过任何支持。然而在很长一段时间，社会对哲学和修辞学的需要非常少，于是，这个专业的教师无论在哪个都市都找不到稳定持久的工作。例如，埃利亚的曾诺、普罗塔哥拉斯、戈吉阿斯、希皮阿斯和其他许多学者的情况，都是如此。后来，随着社会需要的增加，教授哲学和修辞学也有了固定的学校。雅典以及其他许多城市，都设立了这样的学校。然而，国家不对这些学校提供任何奖励，只是为它们提供一定的场所，例如柏拉图的学园、亚里士多德的讲学地、斯多噶学派创建者基齐昂的之诺的学府。有时，有些学校的场所都是私人支持的。例如，伊壁鸠鲁的学校，就是他自己的花园改建的。一直到马卡斯·安托尼阿斯时代，所有的教师都没有在国家那里领取过薪水，他们的全部收入都是来自学生交的谢礼或学费。鲁西安曾经说，马卡斯·安托尼阿斯皇帝非常爱好哲学，他曾经给过一位哲学讲师以奖励金支持，但在他死后这种奖励金就停发了。从这些学校毕业的人们并没有什么特权，在这些学校学到的东西对他们将来要从事的职业也没有什么帮助。法律既不强制人们进入这些学校，但也不会为进入学校的人提供任何好处。因此，这些学校只能依靠舆论来吸引学生前来就读，并且由于那里的教师并没有权利管辖学生，因此教师们只能凭借自己优越的德行和才能来获得学生的尊敬。
在罗马，少数特定家族将民法的研究视为教育的一部分。那时并没有一个公立的学校为那些渴望获得法律知识的青年提供教育，他们只能从熟知法律的亲戚朋友那里获得一些知识。需要指出的是，在希腊，法律从未发展成为一门科学，虽然十二铜表法的很多内容抄袭了古代希腊某共和国的法律。然而在罗马，法律很早就是一门科学了。所有知晓法律的市民，都能获得较高的荣誉。在古希腊各共和国，尤其是在雅典，法院都是由很多人民团体组成的，他们不但没有秩序，而且所做出的判决也经常被一些宗派意见所左右。不过，在那里，错误判决的不良后果是由法院所有的人来承担的，无论是五百人、一千人还是一千五百人，因此每个人所承担的也就不觉得有什么了。与之相反，罗马的主要法院是由一个或少数几个裁判官组成的。如果裁判的结果不公正，尤其是在公开审理的情况下，裁判官的声誉便会受到较大的影响。因此，法院在遇到疑难案件时，为了避免世人的责难，总是会遵循以往的裁判官所做出的先例来审理案件。于是，罗马法形成了遵循判例的体系，并且这种有规则的体系一直流传下来了。其实，如果其他国家的法院也采取相同的做法，那么也会产生相同的结果。坡里比阿和哈里卡纳萨的狄奥尼西阿斯曾极力认为，罗马人的性格要优于希腊人。我认为，罗马人的这种优越性，最主要的原因就在于他们更好的法院制度。罗马人还有一个比较有名的性格特征，那就是非常注重对誓约的遵守；一般来说，大家都认为，与那些在没有秩序的集会上宣誓的人相比，在勤勉且受人尊重的法官面前宣誓的人，更会遵守自己的誓言。
希腊、罗马人的行政军事能力，可以说和现代国家人民的能力差不多。虽然我们经常会因为偏见而高估他们的这种能力，但是我在上面的论述中已经说到了，希腊的音乐教育对于这种能力的培养并没有多大作用，而除了军事训练外，国家没有提供别的支持去促使这种能力的形成。但是，如果上流社会的人民想要学习所有有用的科学技术的话，他们也还是可以很容易地找到老师。正是这种教育的需要，才产生了满足这种需要的才能，而自由的竞争又使这种才能达到了完善。与近代的教师相比，古代哲学家似乎更懂得如何吸引听讲者的注意、了解听讲者的意见、关注听讲者的行动和言论。然而在近代，公立教师的生活环境降低了他们勤勉的必要性，他们并不是很关心自己在工作上是否成功，以及是否有名望。在目前的情况下，那些私人教师和他们相比，就好像没有奖励金的商人与那些得到很多奖励金的商人竞争一样。当前者用同一价格出售商品时，并不能获得相同的利润，反而会更加贫困潦倒，甚至是破产；而当他将货物定价过高时，购买者就会减少，他的境遇还是无法得到改善。
在许多国家，人们从公立学校毕业之后就有一定的特权，对于多数从事学问的职业的人或者需要教育的人来说，这种特权对他们非常重要。然而，想要获得这种特权的唯一方法，就是去听公立教师的讲课。如果私人教师讲得很好，学生们也很愿意去听他们讲课，但学生去听私人教师讲课并不能获得毕业的特权。因此在近代，有些人认为，那些讲授大学课程的私人教师是最卑微的，他们的职业也被认为是最无利可图的职业。最后，普通学校和专门大学的捐赠基金造成了两种不良的后果：一是降低了公立教师勤勉的必要性；二是减少了优秀的私人教师人数。
试想，如果没有公立学校的话，那么根本就不会有人教授那些不符合社会需要的学科知识，也不会有人教授那些没用的、不流行的知识。因为，私人教师绝对不会为了卖弄学问而去教授那种已经被推翻或没有用的科学，他从中得不到任何好处。于是，这种陈旧的科学知识就只会留在公立学校里了。因为那里的教师，其收入和他们的名声以及勤勉程度没有什么关系。并且，就算没有公立学校，一个勤奋好学的人也还是能接受到完全的教育。当他与别人探讨问题时，他的知识是足够的。
当时，由于没有对女子教育的公立学校，因此在女子教育的课程中也就完全没有那些没用的、不合理的内容。女子接受的教育，就是她的父母或监护人认为她必须要学习的东西，并且是有用的东西。之所以说她所学的东西有用，是因为这些东西不仅可以促进她身体自然的丰姿，而且可以使她形成内心谨慎、谦逊、贞洁及节俭的美德，最后让她学习妇道，将来成为一个家庭主妇等。女子在她的一生中，都会感受到这些教育给她带来的各种利益。然而，男子教育与女子教育不一样，男子接受的都是极辛苦的教育，并且在一生中并不能感受到这种教育带来了多大的便利。
综上所述，我们可以问一个问题，那就是难道国家不应该对人民的教育加以注意吗？如果应当注意的话，要注意哪些部分呢？应该如何注意呢？
在某种情况下，即使政府不关心人民的教育，社会的自然状态也会为大多数人创造一种环境，使他们形成社会所需要的能力和品德。但是，在更多的情况下，社会并不能为大多数人创造这样一种环境，这时，为了防止人民的堕落或退化，政府就应当开始关注教育问题。
人类的大部分能力都形成于日常的工作中，而分工的进步则使大多数劳动者的工作被局限在了少数甚至一两个简单的操作上。如果一个人一生都在进行少数相同的简单操作，那么他基本上碰不到什么困难，这样他也没有什么机会发挥自己的聪明才智去寻找解决困难的方法了。于是，他逐渐没有以前那么努力了，慢慢地变成了一个愚钝无知的人。由于精神上的无知，他不仅不能理解一些正常的谈话内容，而且缺少高尚宽大的情感。最后，他甚至没有能力来判断许多日常生活上的一般义务，更不用说要他判断国家的重大利益了。即使在战时，我们也必须花费很大的力气才能教会他如何作战以保卫国家。单调的生活，不仅磨去了他精神上的勇气，使他不习惯士兵不规则的冒险生活；也磨去了他肉体上的活力，使他不能坚强从容地从事任何别的工作。从这些方面来看，他牺牲了所有的社交能力和尚武品德，才获得了自己工作中的技巧和熟练。因此，在所有的文明社会里，如果政府不加以注意人民的教育，那么大多数的人民就将会陷入上述这种状态。
在那些被称为野蛮社会的狩猎社会、游牧社会，以及制造业和国外贸易不发达的初期农业社会里，就不会发生上述情形。因为在这些社会里，每个人的工作多种多样，他不得不具备各种能力，随时想出应付不断发生的困难的办法。于是，发明会层出不穷，人们的精神也不会像文明社会的底层群众那样呆滞。前面曾经提到过，野蛮社会中的所有人都可以称得上是战士，并且也可以称得上是政治家（在某种程度上，我们可以这样说）。他们能够正确地判断社会的利益以及统治者的行动。每个人几乎都能明白酋长平时是一个怎样的裁判官，战时是一个怎样的指挥者。然而，不可否认的是，文明社会的人们的确比野蛮社会的人们拥有更多的大智慧。这表现在：在野蛮社会里，虽然每个人的职业多种多样，但社会整体的职业却没有多少种类。一个人所做的工作其他人都能做，虽然每个人都具有一定程度的知识水平和发明天赋，但这种能力并不是很高。当然，在他们的时代，他们所具有的能力是足够应付社会的所有领域的。相反，在文明社会里，虽然大部分个人的工作单调得没有任何变化，但社会全体的职业却种类繁多。对那些愿意去研究自己没有从事过的职业的人来说，这些种类繁多的职业为他们提供了无限的可能性。研究者必然会花费很多心思，观察比较这些又多又杂的对象，在这个过程中，他也会变得更加聪明并且眼界开阔。然而，如果这些少数聪明的人不能在社会上拥有一种特殊地位的话，那么他们的这些能力就仅仅是对自己有用，而无法为社会做出什么贡献。最后，这些能力很强的少数人也将逐渐淹没在人群之中；人类的高尚品格也逐渐地消失在社会中。
在文明的商业社会里，相对于那些有身份、有财产者的教育，国家更应当关注普通人民的教育。这是因为，那些有钱人在从事职业之前，有充分的时间或者说准备时间去学习各种知识。正是这些知识能够使他们受到人们的尊敬。一般来说，他们基本上是在十八九岁以后才去从事他们想要从事的特定职业的。并且，他们的父母或监护人也都非常希望他们能学习到各种知识。在大部分情况下，父母们总是会豪不犹豫地支付这些学习的费用。所以，那些有钱人如果没有受到合适的教育的话，那么其原因并不是因为支付不起费用，而是因为费用花费得不当；并且其原因不是因为教师太少，而是因为教师都不够勤勉能干，或者是当时找不到更好的教师。另外，有身份的有钱人，并不像普通人那样一成不变地度过自己大部分的职业生涯。他们的工作基本上都非常复杂，动脑多、动手少。他们的理解力不会因为脑力太少而变得迟钝，他们的工作也不是很繁忙。因此，他们有大量的空余时间来专研并掌握自己已有基础的各种有用或无用的知识。然而，普通人民则不一样。他们基本上没有多少时间接受教育。在幼年期间，他们的父母可能都无力抚养他们。因此，一到可以工作的年龄，他们就马上去工作了。他们的工作一般都很简单，不需要动用多少脑力，并且他们的工作很繁忙，因此他们根本没有空暇的时间来做别的事情。
在文明社会里，虽然普通人民不能像有身份的有钱人那样受到那么良好的教育，但他们在早年还是可以学会一些基本的诸如读写和算术知识。这个时候，可以说他们就在为那些最低级的工作做准备了。因此，国家其实只需要花费很少的费用，就能让全体人民接受这种基础教育，而无论他们是自愿还是被强制的。
在各地教区，国家可以建立教育儿童，并且收费低廉的小学校，这样，普通劳动者就能够负担费用，从而人们就能够便利地获得基础教育了。对于这种学校教师的薪酬，国家只应当支付其中的一部分，因为如果国家负担全部或者大部分的话，教师就容易变得懒惰。例如，苏格兰的教区学校，所有的人民在那里都学会了诵读，而大部分人都学习了写算；英格兰的慈善学校也是如此，只是建立得不像苏格兰教区学校那么普遍，因此其效果也不如苏格兰的教区学校。试想，与现在学校用的普通读物相比，小学教育儿童的读物变得更有意义了；并且，在他们的课程中，几何学和机械学的初步知识替代了那些没有什么用的拉丁语。这么一来，这一阶级人民的文化教育水平就可能达到较高的程度。由于任何普通的工作都涉及几何学和机械学原理的应用，所以在学习更有用、更高深的科学之前，都必须先学习几何学和机械学的原理。
其实，国家还可以采取以下方式保证人们接受到基础教育，那就是：一、为那些学习成绩优秀的儿童设立小奖励或小荣誉奖章，鼓励他们好好接受教育；二、规定所有人在加入某种同业组织之前、在自治村落或自治市从事某项工作之前，都必须接受国家的考试或检测。在希腊、罗马各共和国，它们就是采用这种方法来保持全体人民的尚武精神，强制他们接受军事和体操训练的。当时，各共和国为了便利人民学习和训练，都提供了学习和训练的场所，并授予一些教师在这种场所教授的特权。但是，这些教师的薪酬并不是由国家负担，他们也没有任何排他的垄断权。他们的所有薪酬，都由学生的学费构成。并且，与接受私人老师教授的市民相比，在公立体育馆学习的市民，并没有什么法律上的优越性，只有前者也学得一样好。当时，各共和国为了鼓励市民好好学习，为成绩特别优异的学生提供了小奖励或小荣誉奖章。例如，在奥林匹克运动会或地峡运动会或纳米安运动会上，不仅那些获得奖励的人自己，就连整个家族的人都会感到很光荣。另外，所有共和国的市民，一经召集都必须在共和国军队中服务一定的年限。为了完成军队服务的工作，所有市民都被强制进行军事和体操训练。
政府需要费大力气来维持治安和军事训练，否则大多数人民的尚武精神就会逐渐衰退。在近代欧洲，这种情况时常发生。然而，无论哪个社会的治安维持，都需要依靠大多数人民充满活力的尚武精神。在近代，虽然仅有尚武精神而没有精练的常备军并不能够保障社会的安定，但是如果人们都具有军人精神的话，那么社会所需要的常备军也就不会那么多了。并且，对于那些担心常备军会危害自由的人来说，他们的担心也就可以减少了。总之，在外敌入侵时，人民的尚武和军人精神能够促进常备军的行动；而在常备军违反宪法发生叛乱时，人民的尚武和军人精神也能够很好阻止不良后果的发生。
与近代的民兵制度相比，在保持大多数人的尚武精神方面，希腊和罗马时期的制度似乎更为有效。在希腊和罗马时期，上述制度一经确立就非常有活力地继续进行下去，几乎不需要政府太多的关注。而在近代，由于民兵制度的规则非常复杂，政府需要不断地加以关注。并且，一旦政府不注意的话，这些规则就会被人们忽略，直至被抛弃。还有一点不同的是，在古代，上述制度对人们的影响更为普遍，几乎所有人都会使用武器；而在近代，除了瑞士外，其他国家的民兵教育都只针对一小部分人民。我们说，一个不能保持甚至无法保护自己的人是懦弱的，他缺少人性中最重要的精神。这种精神上的残缺比身体上的残缺更叫人痛苦。我们知道，痛由心生，身体上的残缺所带来的痛苦要小一些，然而精神上的残缺所带来的痛苦要大得多。因此，即使社会的发展已不需要人民的尚武精神了，但为了防止上述精神上的残缺在人民之间蔓延，政府仍然应当切实地关注人们精神上的教育。虽然这种残缺和一些令人讨厌的疾病一样不会致人死亡或危险，然而政府还是应当注意防止这种情绪的蔓延，即使这种注意没有带来别的利益。
同样，当文明社会的所有底层人民失去理解力而变得愚昧无知时，他其实比懦弱者更可耻。因为，那更是人性中重要部分的缺失。因此，虽然保证底层人民接受教育，国家得不到任何利益，但国家仍然应当关注这种教育，使底层人民摆脱无教育的状态。实际上，人民接受了教育之后，国家最终还是会受益的。这是因为，无知的国民常常因为狂热的迷信而引起可怕的骚乱。当底层人民接受的教育越多，他们就越不会受到狂热和迷信的影响。与没有知识的人相比，有知识的人常常更懂得礼节、更遵守秩序。因为有知识的人总是觉得自己的人格更高尚，他们更容易获得法律的认可，以及长者的尊敬，因此他们自己也就更加尊敬那些长者。对于利己者的煽动，他们也能看得更透彻，于是，那些反对政府的放肆言论也不能蛊惑他们。因此，对国家来说，自由政府的安全，就是极大地依赖人民对政府行动的善良意见。人民不轻率、不任性地批判政府，对政府来说当然是一件幸事。
一般来说，针对各年龄人民的教育，基本上是宗教教育。这种教育的目的是让来世人们的生活更好、世界更好，而不仅仅是为了使人们成为一个优秀公民而已。和其他普通教师一样，这种教育中教师的生活费，或者由听讲人自愿负担，或者由经国家法律认可的某些收入来支付，例如地产、什一税、土地税、薪水等。然而，这种教育中老师的努力、热心和勤勉，比一般的老师要大得多。因此，新教的教师们在攻击古老的旧体制时，常常有一些优势。这是因为，旧教牧师依赖国家收入的薪俸，常常不怎么关注大多数人民的信仰和皈依的维持，甚至懒得都不愿意保护自己的教会。由捐赠财产成立的古老国教中的牧师，一方面往往都是一些博学儒雅之人，具有绅士或者类似的品质；另一方面，他们容易丧失这些感化底层人民的品质。这些品质无论好坏，恐怕都是他们的宗教称为国教的主要原因。于是，当这些牧师遇到那些勇敢但可能无知的新信徒的疯狂攻击时，就犹如亚洲南部懒惰、无忧的国民遇到北方活泼、强健的鞑靼人的侵略一样，完全不能自卫。这时，他们常常采取的一种手段，就是向行政长官申诉，声称新教教徒扰乱治安，应当对其进行迫害或消灭。例如，罗马天主教教士迫害新教徒，采取的就是这种方法；英格兰教会迫害非国教派，也采取了这种方法。实际上，那些被认为是国教而安静地度过了一两个世纪的宗教，一遇到新宗教对其攻击而自己无力反击时，都请求政府援助。在新教与国教的对抗之中，虽然国教可能在学问方面的确比新教要强；但新教更善于笼络和收买人心，采取各种手段拉拢很多新教徒入教。而在英国，那些拥有巨额捐赠财产的国教教会的牧师们，早已不会这些手段了。目前来说，只有反对国教派和美以美派的教徒还保持着这些笼络人心的手段。很多地方的反对国教派，它的牧师依靠自由捐赠、信托权利和其他违法行为，获得了独立的生活资料。因此，牧师们的热情和活力也不断下降，他们中有很多人成为了非常有学问和高尚的人，而不再是令众人尊敬的传道者。所以，就目前来说，那些在学问方面劣于反对国教派的美以美派教徒是最得人心的了。
罗马教会的下级牧师，出于对自己利益的考虑，比所有古老的耶稣教会的牧师都更加勤勉和热心。在很多教区，牧师的大部分生活资料都来源于人民的自愿贡献，另外，他们又从人们的秘密忏悔中增加了很多收入。托钵教团就是如此。他们就像急速行军的军队那样，如果不去掠夺，就不能获得生活资料。一般来说，教区牧师的收入，一部分来自薪俸，一部分来自学生交的学费。因此，教师们的勤勉和名誉与自己的收入的多少有很大关系。托钵教团中也有依靠勤勉获得全部生活资料的教师，他们需要尽量拉拢普通民众皈依教派。例如，马基弗利尔的描述中曾谈到，在十三世纪和十四世纪，人民对天主教教会的信仰和皈依日益衰落，正是圣多米尼克和圣弗兰西斯两大托钵教团的设立恢复了那种信仰的活力。而罗马天主教各国，则全是依靠修道僧和贫苦的教区牧师来维持这种皈依精神的。那些教会的大人物，虽然拥有绅士的品质和学者的才能，并且非常关注下级牧师的秩序和纪律，但他们却不怎么关心人民的教育和皈依精神的维持。
目前有一位最著名的学者，他既是哲学家，又是历史学家。他曾说：“一、国家大多数的技术和行业在促进社会利益的同时，也会对某些人有好处。因此，在技术刚刚传入的时候，国家需要制定一些法律加以规范。其他时候，就应当由该行业自由发展，并且将其交给那些能从它收获好处的人经营。例如，当工艺制造者发现顾客的光临能够增加自己的利润时，他们就会更加勤劳，不断提高自己的熟练程度。除非没有一些意外的干涉，否则，无论什么时候，市场上的商品供给和需求都会保持着适当的比例。二、有些行业虽然对国家有用，却对个人没有什么好处。例如，对于财政、海军还有政治这类行业的从业人员，最高权力者一般都会给予不同的待遇。它以国家奖励来维持这些人的生活；同时最高权利者为了防止他们懈怠，会对那种职业给予特别的荣誉或者制定严格的升、降级制度。一开始，我们也许会认为，与律师和医师一样，牧师和教士属于上述第一种职业，他们可以从那些信仰教义并从其精神上的服务和帮助得到利益的人们那里获得奖励。这也是他们勤勉的强大动力。并且随着实践、研究的不断增加，他们笼络人心的技巧和支配人民思想的智慧也在不断增长。但仔细考虑，我们就会发现，所有贤明的立法者就是要防止牧师们这种利己的考虑。除了真正的宗教，其他所有宗教都会不自觉地将迷信、愚昧和幻想渗透到宗教里面去，因而害处极大。各宗教的从业人员为了使自己的形象在信徒眼中更神圣，总是贬低其他宗教如何蛮横，努力制作各种新奇的事情来树立听众的信心；但他们并不关注教义中所含的真理、道德和礼节。反国教徒们为了吸引人民，常常运用各种手段通过集会来煽动人民大众的情绪，骗取人们的信任。于是，政府就会发现，表面上不为教士提供薪俸好像是一种节省，实际上付出的代价却更大。政府为了和‘心灵指导者’们形成最有利、合适的关系，只好向他们提供固定的薪俸，从而使他们变得懒惰，不再从事过多的活动。从以上可以看出，宗教牧师的固定薪俸制度（独立扶养制度），最开始是为了宗教的利益，但后来证明实际上是为了政治上的目的。”
制度的制定者总是很少考虑制度当中的利弊关系，例如牧师、教士的独立扶养制度。政治上的争论总是和宗教的争论有很大的联系。宗教上争论激烈的时候，也是政治上斗争激烈的时候。在这个时候，各政治党派都会发觉自己与某一教派利益是一致的，采纳那一教派的教义之后他们就可以成为同盟。如果某一特定教派正好站在胜利的政党那一边，那么它当然可以享受到同盟者的胜利。一般来说，作为胜利党的同盟，依靠胜利党的帮助和保护，它能很快地压制所有敌对的教派。因为这些敌对教派，一般都是胜利党的政敌的同盟，从而也就是胜利党的敌人了。可以说，这些胜利党的同盟者——特定教派的教士，取得了最完全的胜利，他们不仅可以支配大多数人民，而且他们支配大多数人民的这种势力和权威，使得同盟党的领袖和政府都会尊重他们的意见。而他们要求政府做的第一件事，就是镇压和打倒所有的敌对教派。一方面，因为他们对政治上的胜利有所贡献，因此想要分享一些胜利品；另一方面，他们已经厌倦了通过迎合民众的心理来换取生活资料的生活。因此，他们要求政府做的第二件事，就是给予他们独立的扶养。这个要求的提出，完全是为了他们自己的安逸打算，并没有考虑将来会对教会的势力和权威造成什么样的影响。而对政府来说，答应这个要求，就相当于把自己取得并归自己保留的东西分给别人。因此，政府也不会立即答应这种要求。但是，在各种因素的影响和考虑自己的利益之后，政府还是会屈服，并最终推三阻四地答应他们。
试想，如果政治斗争不需要宗教的援助，胜利党胜利时没有接受过任何教派的教义，那么这个政党将会一视同仁地对待所有不同的教派，并让人民自己选择合适的宗教和牧师。那么，这种状态下，社会上就会不断涌现出各种不同的教派。各种不同意见的人都可以自成一个小教派，或者拥有自己的特殊教义。这种情况下，教师要想保持现有的教徒或者增加教徒的数目，必定要花费一番工夫并且使用所有的笼络人心的手段。而其他教师也会深有同感，从而人人都下大工夫，并使用各种手段。于是，最后没有一个教师能够成功。
当社会上只有一个教派或者两三个教派，并且教派的教师们都有一定的纪律服从关系时，那么宗教教师的利己情绪就可能会给社会带来危害。如果一个社会中有两三百甚至数千个小教派，那么其中任何一个教派的势力都不足以危害社会的秩序，教师的利己主义也不会有害于社会。这时候，各宗派教师身边的敌人多于朋友，于是教师们也必须十分关注自己品质的修养。那些品质都已经被大教派的教师所忽视了。大教派的教师之所会忽视那种品质，是因为政府支持大教派的教义，其获得了广大帝国几乎所有居民的尊敬，而教师们的身边全都是同门、信徒或崇拜者，没有任何敌对者。而小教派的教师之所以要关注这些品质的修养，是因为他们发现自己基本上是孤立无援的，因此也只好尊敬其他教派的教师。在这种相互谦让中，他们彼此都能感到便利，从而他们大部分的教义也能摆脱所有荒谬、欺骗的东西，从而变成纯粹、真正的宗教。这样的宗教，是世界各个时代的人们最希望看到的。但是，成文法律从来没有使这样的宗教成立，也许将来也没有一个国家能成立这样的宗教。这是因为，关于宗教的成文法律，总是会受到世俗的迷信和狂热的影响。那种独立教派的教会管理方案，其实可以说是无管理方案，可以使所有宗教教义实现最和平适中的精神。在英国内战结束时，曾经有人建议在英国成立这种宗教。在宾夕法尼亚，政府实施了这种教会管理方案。虽然那里的教友派占最多数，但法律对所有的教派都一视同仁。因此，听说那里就产生了上述最好状态下的精神。
虽然说仅仅平等对待各教派，并不能使一国的所有教派或大部分教派产生那种和平适中的精神，但如果教派数量繁多，并且教派势力小到不足以扰乱社会秩序的话，那么各教派对其教义的狂热不仅不会对社会有害，反而会对社会有利。要做到这一点，对政府来说，就必须果断地决定让所有宗教自由，并且教派之间不允许互相干涉，这样它们自然会迅速分裂成很多的教派。
在阶级区别完全确立的文明社会，常常并存着有两种不同的道德体系：一种是严肃、刻板的，一种是自由、开放的。普通人民一般都会赞扬和尊敬第一种体系；而那些时下名流一般都会尊重第二种体系。我认为，这两种相反体系的区别是由人们对过度纵乐的谴责程度决定的。对于放肆甚至扰乱秩序的无节制的纵乐和破坏贞节等行为，只要不有伤风化，自由开放的体系就会毫不犹豫地予以包容。然而，严肃的体系对这些过度的纵乐行为是极其厌恶的。人们常说，轻浮会导致普通人的毁灭。对一个贫穷的劳动者来说，即使胡作非为的放荡行为只持续了一周时间，也足以让他一直沉沦，陷入绝境而不得翻身，最后逼于无奈作出一些违法乱纪的事情来。因此，那些聪明善良的人，都非常厌恶这些放纵的行为。因为他们知道，他们会因为这些行为而陷入绝境，甚至不得翻身。然而，对一个上流社会的人来说，这些行为并不会立即使他陷入绝境，反而他们还将一定程度的放纵当做他们财产利益或地位的一种象征。所以这一阶级的人，大都不会厌恶这些放纵的行为，最多也只是轻微责备而已。
我们知道，几乎所有的教派都是在民间创立的。它们在普通人民中间吸收了最初的和最多的皈依者。因此，这些教派一般都采用严肃的道德体系，当然也有一些极少数例外。正是采用了这种严肃的道德体系，各教派提出改革旧教义的方案时才获得了大多数普通人民的支持。为了进一步获得这种支持，很多教派不断地改进这种严肃的道德体系，甚至到了过分的程度。然而与任何其他事情相比，这种过度的严格总是能获得更多普通人民的尊重和理解。
一般来说，那些有身份的富人大都是在社会上地位显赫的人。因此，社会时刻都在关注他的举动，他自己也就只好不断注意自己的所有举动。社会对他的尊敬程度，与他在社会上的权威和声望关系很大。于是，他们不敢做任何毁坏名誉的事情，并且要谨慎地遵循社会对他们这种人的一致道德要求，而不论这种要求是自由还是严肃的。相反，一个地位比较低的人，并不是社会上的什么显赫人物。当他在农村时，说不定还有人会关注他的行为，他也只有在这种情况下才会更加注重自己的行为和声誉。当他进入上层社会时，他立即就沉没在卑微和忽视之中。没有人会关注他的行为，他也就任意妄为、自甘堕落地去做一些卑劣的事情。而一个卑微的人想要获得上层社会对他的关注，唯一的方法就是成为一个小教派的信徒。一旦成为某教派的信徒后，他就会立即受到几分尊重。因为为了教派的名誉，所有的教友都会关注他的举动；一旦他做出了什么廉耻的事情，违反了教友们相互要求的严肃道德纪律，他就会被驱逐出教派，这也是当时最严厉的惩罚了。当然，这种惩罚不是国家法律上的制裁。所以，相对于国教来说，小教派往往非常注重规矩和秩序，因此其严肃道德体系也要严肃得多。事实上，这些小教派的道德其实也严厉得有点过度了，似乎有点不通情达理。不过，国家对国内所有小教派道德上的任何不合情理之处，所采取的解决方式不是使用暴力，而是采取了以下两种简单有效的方法。
第一种方法是国家应当对国内中等及以上身份的有钱人施压，叫他们全都去从事科学和哲学的研究；并且，国家不给予教师固定的薪水，避免他们变得怠惰；另外，国家可以对较难懂的科学采取考试检测的制度。无论什么人，他在从事某种自由职业或者被提名为某种名誉有酬的职务候选人之前，都必须经过这种考试检测。如果国家强迫这一阶级的人研究学问，他们自己就可以很快找到很好的老师，那么国家也就不需要替他们提供老师了。对于狂妄和迷信来说，科学就是一针消毒剂，把社会上流人士从狂妄和迷信的毒害中解救出来。这么一来，下层人民也同样不会受到很大的损害。
第二种方法是促进人民的娱乐。迷信和狂妄的产生，常常是因为内心忧郁或悲观。而绘画、诗歌、音乐、舞蹈，乃至所有的戏剧表演都可以很容易地消除大部分人民的这种情绪。国家应当对专门从事这些技艺的人给予奖励，或任由其自由发展。对于煽动人民群众的狂妄者来说，他们一般都对公众娱乐非常惧怕和厌恶。因为娱乐给人们带来的快感，违背了他们煽动的目的。并且，戏剧表演常常会揭穿他们的诡计，使他们成为公众嘲笑的对象。所以，他们尤其讨厌戏剧。
如果一国法律对国内所有宗教的教师都一视同仁的话，那么这些教师和君主或行政部门，就不需要保持任何特定或直接的从属关系，君主或行政部门也不需要去管理他们职务上的任免。这时，君主或行政部门对他们唯一要做的，就是维持他们之间的和平，防止他们相互迫害，就像对待其他人民一样。不过，如果一国存在国教或统治的宗教，那么情形就大不一样了。那时，如果君主对该宗教的大部分教师不能进行有力控制的话，那么他自己也将永无宁日。
所有的国教教士都建立了一个较大的法人团体。他们共同协作并坚持自己一直坚持的精神，并且在一个人的指导下按照计划追求自己的利益。作为法人团体，他们的利益与君主的利益完全不同，有时甚至是相反的。对他们来说，最大的利益就是维持人民对他们的信仰；而且，他们用以下设想来实现这种权威。一是设想他们教导的所有教义是确实且最重要的；二是设想这些教义是摆脱悲惨的绝对方法。如果君主敢嘲笑或质疑他们教义中最细微的部分，或者保护其他嘲笑教义者的话，这些教士就会宣布君主亵渎神明，同时采用所有宗教上的恐怖手段，使人民归顺于其他君主。如果君主反对他们的任何要求的话，也会有相同的结果。不管君主怎样声明他的信仰，或者表达他对教会认为君主应当遵循的教义是如何服从，只要君主反对教会，他就会被判逆反之罪，说不定还要加上一个伪道的罪名呢。因为，宗教的权威超过了其他所有的权威，宗教发出的恐怖行动超过了其他所有的恐怖行为。当国教教会的教师宣传颠覆君权的教义时，君主就只能凭借暴力即常备军的力量，来维持自己的权威了。有时，常备军也不能保障君主永久的安宁，因为士兵常常也会被那些教义所腐化。例如，在东罗马帝国存续期间，希腊教士就曾在君士坦丁引起了多次革命；后来几百年间，罗马教士也曾在欧洲各地引起多次动乱。上述实例充分证明了这么一点：如果一国君主没有控制国教或统治宗教的教师的话，那么他的地位也是岌岌可危的。
人们认为，俗世的君主无法管辖有关宗教信仰和其他有关心灵的事件。即使君主能够很好地保护人民，但没有人认为他能够很好地教导人民。在上述信仰和有关心灵的事件上，君主的权威与国教教士们团结起来的权威相比，一般没有那么大。另外，保障社会的治安和君主的安全，也常常依赖于教士们关于上述事件所宣扬的教义。既然君主不能以自己的权威对教士们的决定直接表示反对，那么君主就必须拥有影响他们决定的能力。而影响他们决定的办法，就是让大多数教士对有些东西有所害怕，但对有些东西又有所期望。例如，他们害怕降职或处罚，希望获得升迁。
在所有的基督教会，牧师的薪俸基本上就是他们可以终生享受的财产。只要他们行为端正，任何人都不得随意剥夺。如果这种财产的保留不是那么稳固的话，他们就不能维持对人民的权威了。试想，如果他们稍微得罪君主或达官贵人，就要被剥夺财产的话，那么人们就会认为他们是朝廷的爪牙，从而也就不再相信他们的教导了。如果君主滥用暴力，以他们宣传煽动的教义为由剥夺他们的财产，那么这种迫害只会使他们以及教义的声望增加十倍，从而君主自身地位的危险也将增加十倍。所以说，在任何情况下，暴力手段都不是治国治民的好方法；对那些仅仅要求一点点独立自主权利的人，更不能采用暴力的手段。因为吓唬这些人，反而会刺激他们的反感，从而引起更顽强的反抗。相反地，如果对反抗者宽容一些的话，也许就可以缓和双方的矛盾，使反对者们放弃反抗。例如，法国政府常常使用暴力手段强迫议会或最高法院公布一些不孚众望的公告，但最后的结果总是很少达到其目的。不过，它采取的将所有顽强不服的人全部送进监禁的办法，却非常有效果。斯图亚特王室的各君主，有时也采用类似的手段来控制英国议会的一些议员，然而却遭到了他们的强烈反抗。于是，各君主也就只好改变策略了。但现在的英国议会，可以说正被人用另一种方式控制着。
大概十二年前，奇瓦塞尔公爵曾经对巴黎最高法院进行了一个小实验。那个实验充分证明了一件事情，那就是如果法国所有的最高法院都采用英国目前的方法的话，那么法院将更容易被操纵。不过，这种实验并没有继续进行下去。如果说强制和暴力是政府最坏的统治方法，那么分权和谏言应该说是最好的统治工具了。但由于人性本身的傲慢，所以当人们不能或不敢采用坏的统治方法时，才会勉强采用好的统治方法。法国政府一般能够并敢于使用暴力的统治方法，因此它对一般好的统治方法不屑一顾。
根据以往的经验，对国教教会的牧师采取强制和暴力所产生的危险，要大于对其他阶级采取强制和暴力所产生的结果。牧师有自己的权利、特权和个人自由，只要他们和本阶级的人关系良好，那么就算在最专制的政府下，他们的权利和自由比同等身份的有钱人更受人尊敬。无论是在巴黎温和的专制政府下还是在君士坦丁强暴的专制政府下，或者这中间各种程度的政府统治下，情况都是这样。不过，虽然牧师阶级很难用暴力加以强制，但却和其他阶级一样容易操纵。君主的安全和社会的治安，在很大程度上都是依赖君主操纵的手段，而这种手段就是不断提升他们自己的权力。
以前，基督教的制度规定：由各主教辖区内的牧师和人民共同选举主教。不过人民这种选举权没有持续多久。即使是在享有这种选举权的时候，他们也大多是听牧师们的。在这种有关心灵的事件上，牧师们总是把自己当做人民的指导者。后来，牧师们就开始厌倦这种操纵人民的事情。他们认为，自己来选举主教要方便得多。大部分修道院也是一样，其院长也是由院中的修道士来选举的。在教区内，主教决定着所有下级任职人员的任命。也就是说，主教掌握了教会里所有的升迁权力。虽然这时君主对他们的选举有一定的间接影响，如教会对于选举和选举的结果有时会征求君主的同意，但君主还是不能直接操纵他们。这样，每一个想要升迁的牧师，都会去阿谀奉承教会中掌握升迁决定权的人，而不是君主。
最早将欧洲大部分的主教和修道院院长的任命权掌握在自己手中的，就是罗马教皇。接着，他采取各种手段和借口，将各主教区内大部分下级任职者的任命权也控制在自己手中。这样，主教所拥有的权力就只是维持所管辖的牧师们而已。而且，在这种情况下，君主的境况也比以前更坏。因为，欧洲各国的牧师们，几乎组成了一支宗教军队。这些军队在一个首领的指挥下，分散在各国，按计划进行着所有的活动。每个特定国家的牧师，都可以被认为是军队的一个支队，各支队的活动也可以很容易地得到周围其他支队的支持和援助。并且，对于驻在国的君主，每个支队都是独立的，同时他们还隶属于一个外国君主。当这个外国君主叫他们反对驻在国君主时，他们就会义不容辞，并且可以得到其他支队的支援。
可以说，上述这种武力的可怕，恐怕已经超出了我们所能想象得到的程度。在欧洲的技术和制造业未发展之前，牧师对普通人民的权力，就犹如诸侯对待自己的家臣、佃户和侍从那样。牧师们在皇族和私人由于虔敬而捐赠给教会的土地上，确立了一种司法权，就犹如诸侯在其领地上拥有的司法权一样。在那些土地范围内，牧师或其执事不需要君主或其他任何人的支持和援助就能维持和平；而如果没有牧师的支持和援助，那么君主或其他任何人都维持不了那里的和平。所以，牧师们的司法权和俗世大领主在其特定领地和庄园拥有的司法权一样，独立于法院，在国家司法权的管辖范围之外。牧师们的佃户也和大领主的佃户一样，是依靠直接隶属的主人的，也都是可以自由退租的。因此，当这些牧师们之间发生争斗时，这些佃户们也必须应召前去参加。
一般来说，牧师们的收入有两种来源：一是所有地的地租；二是从什一税中获得欧洲所有国家的大部分土地地租。上述两种地租，大部分收取的都是实物，诸如谷物、葡萄酒和牲畜等。并且，它们的数量极大地超过了牧师们自己能够消费的数量。在当时，没有艺术品或制造品可以来交换这些剩余量。因此，他们就像诸侯那样，只能用那些剩余量来大宴宾客或做慈善活动了。所以，以前牧师们宴客和施舍的规模都非常大。他们几乎维持了所有国家的全部穷人，而且很多无法自力更生的骑士阶层也以皈依之名去接受款待。一些特殊修道院院长的排场，几乎和最大的领主一样大，拥有的侍从也和大领主拥有的差不多。如果把所有牧师们的侍从加起来，恐怕比所有领主的侍从总数还要多。而各牧师的团结，也极大地超过了领主的团结。之所以这么说，是因为牧师们处于一种正规的纪律和从属关系下，必须完全服从于罗马教皇的威望；而各领主彼此间，经常互相猜疑并且嫉妒国王。因此，虽然牧师所拥有的佃农和侍从加起来要少于大领主，或就佃农来说，牧师拥有的更少于大领主拥有的，但是牧师们团结的力量却很大，足以使君主感到恐惧。另一方面，牧师们的款待和慈善活动，不仅让他们拥有了一种对大多数人民的绝对支配权，而且极大地提升了他们精神力量的地位。由于底层人民几乎都是依靠牧师们来维持生活，因此牧师们由那些善举中获得了底层人民最高的尊敬和崇拜。牧师们的所有物、特权、教义，在普通民众的眼中也就成为了神圣的东西。所有侵犯这些神圣事物的行为，都是罪大恶极的。如果君主抵抗少数大贵族的同盟都感到困难，那么它抵抗牧师们的联合力量也就更加困难了。并且，这种联合力量还有其他邻国的声援。这时，君主也就只好屈服了。
从现在来看，古代牧师们完全不受世俗司法权支配的特权，应该说是最不合理的了。英格兰牧师就是享有这种特权的。不论牧师犯下了什么罪，只要教会想要保护他，它要么说犯罪证据不足以处罚神圣人物，要么说处罚过重，于是君主也就不便采取任何手段去处罚那位牧师了。这时，最好的方法就是将犯罪者交给教会法庭来审判。而教会法庭为了教会的名誉，必然会有所顾虑；它坚决禁止犯大罪者，就算是一般的丑行也加以禁止。
在十世纪到十三世纪以及之后若干时期，罗马教会组织建立了非常恐怖的团结，来反对政府的权力和秩序，反对人类的自由、理性和幸福。而在那个时期，即使是愚蠢的迷信也能得到多数私人利己观念的支持，导致任何人类的理性的反击都无法动摇其地位。这是因为，虽然理性能够拆穿迷信，但理性却不能攻破利己心的团结。如果仅仅只有人类的理性对教会组织进行反击的话，那么它将一直存续下去。不过，按照事物发展的趋势，这个牢固的组织也会逐渐地衰弱，说不定几百年后就完全瓦解了。
大领主和牧师们在欧洲拥有的世俗权力之所以最后瓦解了，就是因为技术、制造业和商业的发展。因为，在技术、制造业和商业发展以后，牧师们和大领主一样，找到了可以交换自己剩余生产物的东西，并且找到其他消费收入的方式。于是，他们自己就能消费完所有的物品，而不用再分给旁人，他们的宴客和施舍范围也就不断地缩小了。这么一来，以前众多的侍从也就不断离开。牧师们为了满足生活的虚荣和欲望，想要增加更多的地租。牧师们为了增加地租，只好和租地人订立佃租合同，从此，那些租地人也就基本上独立了。于是，牧师们支配底层人民的各种利害关系，也不断地衰微直至瓦解。与大领主的支配地位的衰落瓦解相比，牧师们的瓦解更加迅速。因为大领主的领地远多于大部分教会的土地。教会土地的所有者，能够更快地消费掉土地上的所有收入。在十四世纪和十五世纪的大部分时期，欧洲大部分地区的封建诸侯的势力到达了顶点。而牧师们的势力却衰微到了极点。这时，教会在欧洲大部分的势力，只剩下心灵上的权威了，甚至由于牧师停止宴客和慈善，这种权威也没有了。底层人民也不再将其视为自己的救济者了。并且，由于虚荣和奢侈的富有牧师为了自己的享乐，将以前救济贫民的财产消费掉了，因而激起了底层人民的激愤和憎恶。
这时，欧洲各国的君主都想要重新恢复他们对教会的重要神职所享有的支配权。首先，他们恢复了各主教区副主教和牧师选举主教的权利；其次，他们恢复了各修道院修道士选举院长的权利。在十四世纪，英格兰制定的一些法令，尤其是圣职栓叙条例，以及十五世纪法国颁发的诏书，都是君主为了重新恢复那些旧制度而颁布的。依据这些条例或诏书的规定，选举开始以及选举的结果都必须由君主同意才能发生效力。表面上看，选举是自由的，但实际上君主使用了各种间接手段来控制牧师。欧洲其他国家也有类似的规定。不过在宗教改革之前，英、法两国是最为严厉地限制罗马教皇任命教会重要神职的权力的。在十六世纪时，罗马教皇和法国国王达成了一种协定：国王对教会所有担任重要神职的人们享有绝对的推荐权。
法国自从颁布诏书和签订上述协定以后，国内一般的牧师就不如其他天主教国家的牧师那样听从教皇的命令了。也就是说，如果君主和教皇发生争执，那么牧师一般都会支持君主。可以看出，正是这些诏书和协定，使法国牧师们脱离了罗马教皇。在以前，法国牧师和其他国家的牧师一样，都是非常忠心于教皇的。例如，当年教皇将克培王室第二君主罗伯特赶出教会时，虽然教皇的决定非常不当，但国王的大臣们还是在牧师的指使下，拒绝食用罪犯国王给他们的所有东西，并将饭桌上的食物全部扔掉。
教皇为了维护教会任命神职的权力，常常会动摇基督教国家君主的地位，哪怕是最强大的君主也会受到这种影响。而正是由于上述原因，在欧洲各国进行宗教改革之前，各国君主就已经开始抑制、废除教会任命神职的权力了。随着牧师对人民支配力量的减少，国家对牧师的支配力量逐渐增大。因此，牧师们也就无法扰乱国家的治安了。
当德国开始发生宗教改革的争论时，罗马教会的权威就处于这种动摇状态中。这种争论不久就传播到了欧洲各地。并且，新教义受到了人们的普遍欢迎。新教义的传播者精神奋发，不断从事攻击旧教会的宣传。新教教师与旧教牧师相比，虽然没有那么多的学识，但他们对宗教以及旧教思想体系的起源和发展，还是比较了解的。因此，在争论时，他们总是处于优势地位。与大多数牧师的散漫相比，他们的严肃态度和循规蹈矩的行为更加能够博得普通人民的尊重和爱戴。另外，这些新教教师采取了各种更加高明的获取名望和信徒的方式。从而，很多人都更喜欢新教的教义和新教义的新奇特别。更多的人甚至喜欢新教对旧教牧师们的憎恶和侮辱。需要指出的是，大多数人喜欢它的主要原因，还是新教义者到处宣传教义的雄辩，因为那雄辩是那样的热诚和狂热，虽然用语有一些粗鲁。
新教义到处都获得了成功。当时那些和罗马教皇发生矛盾的君主，都凭着新教义，打倒了自己领域内的教会。而教会失去了底层人民的尊敬和崇拜，自然也都无力反抗。例如，在德意志北部，一些经常不受罗马教皇重视的小君主，就在自己领土内进行了宗教改革。正是由于克雷蒂恩二世和阿普索的大主教特诺尔行为残暴，卡斯塔瓦斯·瓦萨便将他们从瑞典驱逐出去了；而教皇想要保护这个暴君和主教，于是卡斯塔瓦斯·瓦萨在瑞典进行了宗教改革。而后，雷蒂恩二世在丹麦被废的情况和瑞典的情况差不多，继承王位的霍斯泰恩·徘勒德烈在丹麦进行了宗教改革。柏恩与久里克政府，虽然和教皇没有什么特别的矛盾，但因为少数牧师的行为不当，激起了当地人民的憎恶，因此那里也很容易发生宗教改革。
罗马教皇危机四伏，只好向法国和西班牙（当时是德国的皇帝）这些强大的君主示好。教皇依靠他们的援助，才把他们领土内的宗教改革镇压下去，但是他们付出了很大的牺牲。当时，教皇也有意向英格兰国王示好，但为了避免得罪更强大的西班牙国王查理五世，因而未与英国结交。本来英王亨利八世并不太相信新教教义，但由于新教义已经在国内流行了，因此他也不得不顺从民意，消除领土内所有的罗马教会势力。虽然他只做到了这一步就停止了，但那些宗教改革的拥护者也有些满意。随后，英国王子继位，宗教改革者操纵了国家政权，他们便将宗教改革进行得更彻底了。
像苏格兰那样的国家，政府势力很弱，不是很稳固，并且政权统治不得民心。于是，那里的宗教改革运动不但推翻了罗马教会，还推翻了支持罗马教会的国家政权。
欧洲各国都散布着宗教改革的拥护者。不像罗马教皇或罗马全体教会会议那样，他们并没有一个最高法院来解决拥护者之间的争议，明确规定他们正教的范围。因此，当一国宗教改革的拥护者，与另一国宗教改革的拥护者发生争执时，由于没有共同的裁判官来裁决纠纷，所以他们之间的很多争论都无法得到解决。在各种争论中，关于教会的统治和教会职务的任命，应当说和市民社会的和平幸福关系最为密切。于是，所有新教拥护者，就分成了两大主要党派或教派。它们是路德派和喀尔文派。虽然新教也分成了很多的宗派，但在欧洲各地以法律规定其教义的就只有这两个派别。
路德派和英格兰教会，都保留了一的监督制。例如，牧师之间形成了一定的从属关系；君主负责一国领土内所有主教和其他牧师的任免，是教会的真正首领。虽然主教区内下级牧师的任免权还是由主教掌握，但君主和其他新教拥护者享有重要的推荐权。这样的教会管理体制从一开始便有两大好处：一是有利于和平和良好秩序的维持；二是有利于对君主权力的服从。因此，任何国家一旦确立了这种教会管理体制，就基本上没有因此而发生骚乱或内讧。尤其是英格兰教会，自称他们对于信奉的教义都非常忠心地遵守着。在这种教会管理体制之下，牧师们为了自己的升迁，便会努力地获得君主、宫廷和贵族绅士的好感。有时，他们会阿谀奉承；更多时候，他们在锻炼各种技巧，诸如增加各种风趣的学识、注意风度仪态的自在，以及社交谈吐的谦恭，甚至还要有蔑视狂妄者的态度等，以获得那些最值得尊敬的人的好感。他们之所以要公然蔑视那些狂妄者，是因为这些狂妄者为了获得普通人民的尊敬，佯装善良，唆使人们憎恨那些有身份地位的人。然而，这些牧师在向上流阶级阿谀奉承之时，却忘了维持他们对人民的感化力和权威。因此，他们虽然受到了上层人民的称赞和尊重，但在下层人民面前，当他们受到狂妄者的攻击时，他们并不能对自己的教义进行有效的捍卫。
喀尔文派（或者说茨温克利派）不同于路德派。他们对待教会采取了两项措施：一是将各教会牧师的选举权交给各教区人民，一旦牧师缺少，人民便可以随时选举；二是保持各牧师之间完全的平等关系。就第一项措施来说，似乎曾经导致了秩序的混乱，并使牧师和人民的道德都沦丧了。但第二项措施并没有产生什么不良的后果。
实际上，各教区人民在享有选举权的时期，基本上是按照牧师们的意思行为的。大部分牧师都非常狂热，并拥有党派精神。他们为了保持自己在选举上的优势，大多数人都成为了狂妄者，他们不断鼓励人民信仰狂妄主义，并将那些最具有狂妄主义精神的候选人选举出来。对一个教区来说，任命牧师本来是一件小事。但结果却是，在本教区和其他邻近的教区，选举都发生了激烈的斗争。当教区在大城市中，这种斗争可能就会将所有的居民分成两个派别。而当那些斗争发生在一个小共和国，或小共和国的首都，或者是在瑞士、荷兰的许多大城市，那么这些斗争除了遭到其他党派的厌恶之外，还会造成两种结果：一是教会内产生新的宗派；二是在国家产生新的党派。因此，在那些小共和国，政府为了维持社会治安，不久就开始自己掌握牧师任职的推荐权。
苏格兰是建立长老管理教会制度的最大国家。威廉三世执政初期，长老会的一项法令实际上撤消了政府对牧师任职的推荐权。这项法令使得各教区某些阶级的人，只需要通过支付很少的代价就可以购买本区牧师的选举权。这项法令形成的制度，大概持续了二十二年。因为这种选举总是引起秩序的混乱，于是安妮女王第十年的第十二号法令将其废除了。然而苏格兰幅员辽阔，僻远教区发生的纠纷，一般不会传到国王的耳朵里。因此，安妮女王同年的一定法令，恢复了牧师任命的推荐权。这项法令规定，所有被人推荐的人，在法律上一律授予牧师的职位，但是教会在授予被推荐者灵魂监督权或教区管辖权之前，有时需要得到人民的同意。有时因为教区治安问题，牧师职位的授予会一直拖延到完全获得人民同意时为止。于是，很多人经常利用这样的借口故意拖延。例如，有的邻近牧师为了阻止他人获得牧师的授予，从而阻止这种同意的获得，经常进行各种私底下的干涉，并采用各种有效的手段。正是因为这样，在苏格兰，无论是民间还是牧师之间，都还有旧时狂妄主义的残留。
由长老管理教会的制度确立了牧师之间的平等。这主要表现在两个方面，一是权力或教会管辖权的平等；二是薪俸的平等。在所有的长老教会中，一般都做到了权力的平等，然而没有做到薪俸的平等。但是，薪俸之间的差距也不是很大，还不至使牧师为了获得更多的薪俸而阿谀奉承。长老管理教会，确立了完全的牧师推荐权，牧师要获得上级的赏识，一般只能凭借良好的学问、生活规律，忠实勤勉地履行职务这些能力，以致他们的推荐者常常觉得他们过于独立，甚至忘恩负义。但实际上，他们只不过没有了进一步的需要，因而态度冷淡而已。在欧洲各地，可能只有荷兰、日内瓦、瑞士和苏格兰长老教会中的大部分牧师，是最有学问和礼节、最具有独立精神，以及最值得人尊敬的牧师了。
为了使教会的薪俸趋同，缩小薪俸间的差距，教会采取了一些措施。虽然这些措施常常有些过度，但对教会却产生了一些良好的结果。人们都知道，一个小的有产者若想保持威严，就必须保持具有模范作用的德行和品质。如果他轻浮虚荣，品行不正的话，必定会遭人嘲笑以致灭亡。所以，他们在行为时，一般都会遵循人们最尊重的道德体系。根据他自己的利益和地位遵循道德体系的生活方式，就是他获得普通人尊敬的生活方式。一般来说，如果某个人的状况和我们自己的状况很接近时，或者优于我们时，我们就会对这个人充满了亲切感。正是因为这样，人们对那些牧师很亲切，而牧师也很仔细地教导人们、关心帮助并救济他们。牧师们不会鄙视人们的自私和偏见，更不会以傲慢的姿态对待他们。这样一来，与其他任何国教教会的牧师相比，长老教会的牧师对人们思想上的支配力更强。因此，只有在实行长老教会制的国家，普通人民才会受到迫害而全部改信国教教会。
如果一国教会的薪俸都很普通，那么大学教师的薪水就会多于教会人员的薪水。在这种情况下，大学就会吸引全国所有的牧师去当教师，因为任何国家的牧师，都是拥有最多学问的阶级。与之相反，如果一国教会的薪俸很多的话，那么教会就会吸引大学的知名学者加入教会。由于很多人以推荐这些学者为荣，因此这些学者一般很容易就能找到推荐人。在第一种情况下，全国知名的学者都聚集在各大学；在第二种情况下，各大学的知名学者人数将很少，可能连最年轻的教师，在他们获得教授经验之前，就都被教会吸引过去了。
根据伏尔泰的描述，耶稣教徒波雷本来不是一个很了不起的学者，但在法国各大学的教授中，只有他的著作值得一读。真是令人感到奇怪！在产生那么多知名学者的国家，竟然没有一个是大学教授。例如著名的加桑迪，他在青年时曾是艾克斯大学的教授。后来，正当他天才爆发时，有人对他说教会里容易过上安静愉快的生活，并且有适合研究的环境，劝他加入教会。他听信之后，便立即辞去了大学教授的职位，加入了教会。我认为伏尔泰描述的这种现象不仅在法国存在，在其他罗马天主教国家也同样存在。除了教会不太关注的法律和医学这两个领域，要想在这些国家的大学教授中找出知名学者，真的很难！在所有基督教国家中，除罗马教会之外，英格兰教会是最富裕的，也是拥有最多捐赠财产的了。于是，在英格兰，各大学中最优秀且有能力的学者，都不断地被吸引到教会中去了。因此，和罗马天主教国家的情况差不多，要想在英格兰大学找到一个知名的教授也很难。与之相反，在日内瓦、瑞士新教各州、德意志新教各邦、荷兰、瑞士、瑞典、丹麦，它们大部分最著名的学者都在大学担任教授。而这些国家教会中的所有知名学者，则不断地被吸引到大学中去了。
值得一提的是，在古代希腊、罗马，除了诗人、少数雄辩家、历史家以外，其他大部分知名的学者，基本上都是哲学或修辞学的教师。从里西阿斯、伊索克拉底、柏拉图和亚里士多德时代，到普鲁塔克、埃皮蒂塔斯、斯韦托尼阿和昆蒂里恩时代，都是这样。由一个人负责教授某一特定学科，可以使他对那门学科专研得更加透彻。如果他每年都教这门学科，除非他是个一事无成的人，否则他在数年内一定会精通那门学科的各个部分。即使今年他对某些见解还有错误，但到明年再讲到这个主题时，他就会改正那种错误了。很多人成为学者之后，真正想从事的职业就是教授科学的教师。在这一职业上，他们可以不断充实自己的学识。当一国教会的薪俸很普通时，大部分的学者就都会从事这项最有益于国家和社会的职业，同时也能有用地充实自己的学问。
这里需要说明的是，各国国教的收入，也属于国家一般收入的一部分，但特定土地或庄园的收入除外。但教会的收入并没有用在国防上，而是用到了和国防相反的目的上。教会征收什一税是一种真正的土地税。如果教会不征收这种税，那么土地所有者对国防将做出更大的贡献。因为对于支付国家急需的收入，基本上是依靠土地的地租。因此，如果教会取得的这部分收入越多，那么国家取得的部分就越少。就像其他情形一样，教会越富有，君主和人民就贫穷，国家抵御外敌的能力也就越弱。在一些新教国家，尤其是瑞士新教州中，以前属于罗马天主教教会的收入（如什一税和土地收入）非常巨大，现在不但能够提供国教牧师们的薪水，而且有时略加补充或者无须补充就足够开支国家其他的所有费用了。这里值得一提的是，伯尔尼州政府把以前提供给宗教的数百万镑资金储存起来，一部分归入国库，一部分作为欧洲各债务国（主要是英、法两国）的公债获得利息。不过，我并不知道伯尔尼或瑞士其他新教州各教会平时需要花费国家多少费用。根据一项比较正确的计算，1755年苏格兰教会牧师们的所有收入，包括教会所有地和住宅的房租，估算之后大概只有六万八千五百一十四镑一先令五又十二分之一便士。而这一收入中，每年需要支出八万镑至八点五万镑的费用，它包括支付九百四十四名牧师的生活资料，以及教堂和牧师住宅的建造费用和维修费用。从这些数据中，我们可以想象到苏格兰教会基金的紧张。但从维持大多数人民的信仰和皈依的精神，维护国家的秩序和严肃的道德体系来说，任何基督教国家的最富有教会，也比不上苏格兰教会。所有国教教会能够产生的各种社会方面或是宗教方面的良好结果，苏格兰教会都可以做到。瑞士新教教会的收入比苏格兰教会还少，却能产生更好的结果。在瑞士大部分新教州中，几乎没有一个人会公然地说自己不是新教教徒。因为，如果他不是新教教徒，那么法律就会驱逐他出境。试想，如果不是因为牧师们的勤勉使全体人民都信仰国教，那么这种压迫的法律就不可能在那个自由的国家产生。在瑞士的一些地方，由于新教和罗马天主教相互结合，因此改变信仰的人并不像其他地方那么普遍，那里的法律默认这两种宗教同时存在，并将其共同作为国教。
为了促使一项工作做好，支付给该项工作的报酬就应当尽量与该工作的性质相适应。试想，如果报酬太少，那么只有一些能力低的人来从事这项任务，从而这项工作就不能被很好地完成；如果报酬太多，那么从事这项工作的人就容易产生懒惰，最后给这项工作的完成带来更大的损害。对于一个拥有大笔收入的人来说，无论他从事什么职业，他都会要求自己和其他那些有大收入的人一样，过着虚荣放荡的生活。但是，对于牧师来讲，他们不能过这样的生活。因为，如果他这样做的话，他不仅会浪费应该花在职务上的时间，还会丧失他在人民心中的人格尊严。而正是这种人格尊严，才使他拥有了适当的权威执行职务。
第四节 维持君主的尊严也需要费用
国家除了花费必要的费用从事上述各项事业之外，也需要花费一定的费用维持君主的尊严。随着社会发展时期和政体形态的不同，这种费用也不同。
在富裕发达的社会，各阶级人民的房屋、家具、食品、服装以及玩具都很奢侈。这种情况下，君主很难逆向而行。君主为了维持尊严，他所有物品的花费必将逐渐增多。反之亦然。
相对于普通市民的尊严和地位相比，君主的尊严更加高不可攀。国家为了维持这高不可攀的尊严，必然要花费很多的费用。例如，国王的宫殿必然要比总督或市长的府邸更华丽。
本章的结论
防御社会、维持一国元首尊严的费用，全部都是由社会一般收入来负担。而且正常来说，这费用应当来自全社会的贡献，并且社会上每个人是按照自己的能力来支出相应的费用。
有时，社会的一般收入还要负担司法行政的费用。表面上看，由社会全体来负担费用的确比较合理，但国家之所以要负担这项费用的原因，是因为社会上有些人违法乱纪，非设置法院进行治理不可。而从法院治理或救济中，获得直接利益的人，是那些因为法院审判而其权利获得了恢复或维持的人。因此，司法行政费用或者说法院的手续费，理应由当事人双方或其中一方来支付。除非在特殊情况下，如罪犯没有财产支付手续费，否则这项费用是不应当由社会全体来负担的。
对于那些有益于某一地的地方费用或州区费用，例如为特定城市或地区负担的警察费，应当由地方或州区的收入来支付，而不应由全体社会来负担。因为，我们不能为了社会局部的利益，而增加社会全体的负担。
维持良好道路和交通设施是有利于全体社会的，因此，由全社会来负担其费用是合理的。只是，最直接获得利益的人，往往是那些往来运输货物的商人和购用货物的消费者。因此，英格兰以及欧洲其他各国的道路通行税或路捐、桥捐，都是由这两种人来负担的，从而减轻了全体社会的负担。
另外，一国的教育和宗教设施是对社会有益的，因而由全体社会来负担其费用是合理的。当然，如果由最直接受到教育和宗教利益的人来支付费用的话，那么全体社会的负担也会减轻不少。
大多数情况下，对于有利于全社会的各种设施或土木工程的费用，如果最直接获得利益的人不能全部支付的话，就只能依靠全体社会的一般收入来补足。所以，除了开支国防费用和维持君主尊严的费用外，社会一般收入还需要补充许多特别支出的不足。至于社会一般收入或公共收入的来源，我将在下一章详细说明。
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