在朱镕基出任国务院副总理之前，国有企业改革一直以放权让利和推行承包制为主要手段，至1992年6月，国务院还颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，赋企业14项经营自主权。然而，这些试图绕开产权清晰时展开的种种放权性措施，都被证明是极其失败的。进入1995年之后，国有企业的经营状况持续恶化，几乎到了难以为继的地步，国务院发展研究中心的一份报告显示，国有企业的亏损面超过40%，企业负债率平均高达78.9%，与10年前相比，资产增长了4.1倍，债务则增长8.6倍。

        朱镕基很快放弃了沿袭了十多年的思路。他认定国家已经无力照顾数以十万计的“亲生儿子”，必须有所放弃。1995年9月28日，中共十四届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，对国有企业改革提出了新的思路，宣布实行“抓大放小”的改革战略。

        所谓抓大，就是模仿日韩的大公司模式，选择一些有市场竞争力的企业，在金融信贷政策上予以扶持，通过“实业—金融”混业经营模式使之迅速壮大。1996年，中央政府对1000户重点企业中的300家明确了各种信贷扶持政策。同时，国家经贸委宣布，未来几年将重点扶持宝钢、海尔、江南造船、华北制药、北大方正、长虹这6家公司，力争使它们在2010年进入“世界500强”。在中央政府确定了“国家队”之后，各省应声而动，纷纷开出角己的扶持名单，宣布将在若干年内将它们送进“中国500强企业”之列，而各地市则相应地提出了打造“省级百强企业”的构想。

        所谓放小，就是将那些经营业绩不好、非支柱产业中的地方中小型国有企业以“关停并转”为名，向民间出售，若无人要，则予以破产。此举在当时的意识形态领域引起很大争议，保守者视之为“国有资产流失”，有人写“万言书”控诉朱镕基是国有经济的“败家子”。

        然而到1998年，“抓大放小”战略忽然终止。在亚洲金融危机中，日本及韩国很多奉行混业经营模式的大财团相继陷入困境，特别是曾排名世界500强第28位的韩国大宇集团的破产，给中国经济界以极大的刺激。此后，“抓大”战略悄然转轨，国有资本开始逐渐从纺织、家电、食品等竞争性领域中退出，转而在资源、能源、重化工等所谓战略性部门形成了主导和垄断的地位，这些领域中的国有资产进行了大规模的重组。在当年，这一策略被称为“国退民进”，此所谓“退”，并非指国有经济退出产业领域，而是退缩到产业的上游地带，以形成寡头或多寡头经营的优势。

        “国退民进”运动从1997年开始试验，1998年大规模推广，一直到2003年进入尾声，它意味着20年来以机制转换和放权搞活为主题的国有企业改革运动的悄然终结，中国企业的所有制格局为之一改。2002年，一份《中国私营企业调查报告》显示，在过去的4年里，有25.7%的被调查的私营企业是由国有企业和集体企业“改制”而来，在这些企业中，以东部地区的所占的比重最大，为45.6%，也就是说，将近一半左右的东部私营企业是由国有企业改制而成的。

        一个令人吃惊的事实是，作为国有企业改革最重大的战略调整，“国退民进”一直没有形成一个全国性的、法制化改革方案，这是这次改革最奇异的地方，各地依照“摸着石头过河”的思路，八仙过海，各显神通，出现了数十种产权量化出让的手法。国有企业经营者与地方政府、银行上下其手，据国有资产为己有，而数以千万计的产业工人则以“工龄买断”的方式（一般是一年工龄折算为800到2000元，南方低，北方高）被迫离开工作岗位。

        有一个细节应该被记录下来：当时官方的统计显示，全国下岗工人的总量约为1500万人，成了非常可怕的“社会炸弹”。在1998年前后，世界银行和国务院体改办课题组分别对社保欠账的数目进行过估算，一个比较接近的数目是2万亿元。一些经济学家和官员建议，划拨近2万亿元国有资产存量“做实”老职工的社会保障个人账户，以补偿这些下岗工人为改革所付出的代价。2000年年初，国家体改办拟订了相关计划，最终却遭到国务院的否决，其理由“把国有资产变成了职工的私人资产，明摆着是国有资产的流失”。晚年吴敬琏在评论这一往事时，用了八个字：“非不能也，是不为也。”

        产权清晰化运动中的经营层暴富以及上千万产业工人的被抛弃，再次展现出中国经济变革的残酷一面：非均衡的发展造成非均衡的财富分配，在经济复苏和物质财富增长的过程中，基层农民及产业工人付出了最大的代价。
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