当健康与安全检查员进入瑞典和美国的工厂时，他们依循的是差不多同样的法规。他们会检查是否有不安全的梯子、滑脚的地面、缺损的护栏以及有毒的气体。在这两个国家，管理这些事务时所制定的许多标准不只是相似，而是相同。（Cambridge，Mass.：MIt Press，1981），5，81，221.">
但检查员在这些工厂里的做法却大相径庭了。美国检查员全是职业安全与健康管理局的职员，倾向于照章办事，如果发现有违犯规章的情况，就会正式记录下来。如违章情况严重，检查员会毫不犹豫地处以金。即使违章并不严重，也可能要罚款。如果雇主没能在规定天数内纠正违规行为，就会受到进一步的处罚。职业安全与健康管理局的检查员认为这种办法是必要的。当史蒂文·凯尔曼采访他们时，他们说大多数雇主就该受罚，否则会对违章事例置若罔闻。一位检查员说：“强制执行（或惩罚）是加强管理的唯一方式。” 另一位检查员说，如果没有行使处罚的权力，“当你走进工厂时，雇主就会嘲笑你”。（Cambridge，Mass.：MIt Press，1981），197，199.">多数美国检查员不考虑公司的经济处境，不关心公司能否负担得起纠正违规行为的费用。（Cambridge，Mass.：MIt Press，1981），187.">职业安全与健康管理局的主管人员被要求依据一本冗长的现场手册进行车间检查，该手册详细规定了每个步骤，把检查各个方面获得的数据汇编起来，并且以这些数字来评定检查员的工作量（“多产”是指进行大量检查并公布大量违规行为），检查员敏锐地觉察到他们的上司正在监视着他们。（Cambridge，Mass.：MIt Press，1981），180-89.">
在瑞典，工人保护委员会要求他们的检查员自主判断而不是照章办事。他们所遵循的检查程序是一本用平实语言写成的6页小册子，他们几乎没有章程可以遵循。他们通常是提前通知雇主，之后才到工厂去；在那里，他们花大部分时间劝说雇主如何改善条件。如发现有违章事例，检查员一般是做口头劝告，只在个别情况下才发出书面警告。他们不是机械地罚款，只是在屡禁不止时才予以罚款。（Cambridge，Mass.：MIt Press，1981），176，182-83，191.">如果公司申诉其无力改变现状——相比美国人——瑞典检查员更倾向于给公司更长的纠正时间。此外，瑞典人对雇主的行为持乐观态度；当凯尔曼同他们谈话时，他们认为多数雇主是遵纪守法的，因此惩罚就不十分重要了。（Cambridge，Mass.：MIt Press，1981），197，204.">工人保护委员会主管人员所收集的有关检查员的统计材料比职业安全与健康管理局同行要少得多，而且收集到的为数不多的材料也很少派上用场。在这方面，美国职业安全与健康管理局的长官则要多得多。（Cambridge，Mass.：MIt Press，1981），188-90.">
凯尔曼对上述两个目标基本相同的机构的比较研究做了如下概括：
（Cambridge，Mass.：MIt Press，1981），203.">
按照凯尔曼的说法，在遵守安全与健康规章制度方面，瑞典那非正式的、合作的制度所达到的水平不亚于美国正式的惩罚制度，甚至更胜一筹。（Cambridge，Mass.：MIt Press，1981），179.">这种在官僚行为方面的惊人差异并不限于美国和瑞典，也不限于工业安全方面。格雷厄姆·威尔逊已经表明，与瑞典和美国相比，英国企业的车间条例与美国有更多的共同点：职业安全与健康管理局愿意并希望提出起诉和课以罚金，而它的英国同行工厂检查局，则反对起诉，它像瑞典的工人保护委员会那样倾向于给予帮助，而不是强制执行规定。（Oxford：Clarendon Press，1985），129-30.">戴维·沃格尔（David Vogel）发现，减少空气与水污染的条例，在英国比在美国以更加灵活、非正式和合作的态度来执行。（Ity Press，1986），esp. cetext" data-note="Ronald Bri，Srolling Cics ulation in Europe aates（Ity Press，1985）.">在日本，环境保护法是靠“行政指导”而不是靠法律强制来执行的，在适应特殊的工业与地区性需要方面表现出很大的灵活性。
每个国家管理操作过程的方式与其执行的法律或规则以及取得的效果之间并没有明显的关系；力争取得协调一致的欧式行政管理做法同美式制裁做法实质上服务于同一目的，而且取得了同样的效果。为什么具有相同目标的同类官僚机构在不同国家的做法有如此之大的差别？我们又怎样来解释呢？有两种可能的原因：政治和文化。
政治
以双方同意的（即灵活的、非惩罚的或妥协的）方式来执行管理政策的国家是议会制政体；而以对抗性的（即严格的、惩罚的或墨守成规的）方式来执行政策的是总统制政体。考虑到一个被广泛接受的观点，疑惑就产生了。人们普遍认为，美国企业具有特权和影响力，而在诸如瑞典那样的国家，有更多的公共部门、更多的国有化工业企业，以及更为平等的收入分配原则，政府是不会给企业特权和影响力的。（Neribution iates are explored in Sidney Verba et al.，（Cambridge，Mass.：y Press，1987），chap. 6.">
但当我们认识到政治动机取决于政治权力的组织方式，那么迷惑也就消失了。议会制国家把几乎所有的政治权力都集中到内阁，内阁由立法机构中的多数党选出。几乎可以说，玛格丽特·撒切尔首相想要什么就有什么——这算不上太大的夸张。只要她在议会下院保持多数，她的提案就会成为法律；如果失去了下院多数，下院就会被解散，并举行新的选举。在换届选举之间，议会只有冒政治自杀的危险，即听取选民的意见，才能反对她的领导。议会没有权力去干预内阁各部的工作；议员们可以向这些机构的政治长官提出问题，但通常得不到这些机构有意隐瞒的信息，或在他们反对的情况下指导他们做出决定，也不能够不顾首相的反对去调查他们的处理方式。法院对官僚机构的自主决策问题上，并无多大制约作用——尽管英国法院近年来变得更为活跃了一些，但仍然保持这种情况。让法官告诉政府官员采取什么政策，遵守什么程序，没有一个公民对此抱很大希望。除非官僚机构直接侵犯英国国民的传统自由权，否则其并不担心法院的干涉。尽管美国联邦法院法官定期给环保部门发出命令，但几乎难以想象一位英国法官会给英国的大气质量控制人员发号施令。
其他欧洲民主国家的情况更为复杂。像意大利或联邦德国，那里总理所属的执政党在议会中并非占绝对多数，他只能依靠数党联盟的支持来管理国家。这些联盟往往是不稳定的，特别是在意大利。如果有一个党脱离联盟，即使不举行新的选举，现任总理也会辞职。在法国，直接选举总统同传统的议会制度并存，结果可能导致总统和总理来自不同政党，就像20世纪80年代初期出现的那样。此外，法国有一个特殊法庭，听取公民对官僚机构的起诉，在英国就没有。在瑞典，有特殊的护宪官——监察员，或人民代表，他们像法国的行政法庭一样，为那些认为受到官僚机构不正当对待的公民服务。
但是，这些复杂性并不会从根本上改变议会制民主的核心特质，即制定政策和执行政策的政治权力集中在一系列行政主管手里。无论法国的行政法庭还是瑞典的人民代表都不允许公民影响政策形成，他们最多只替那些受到明显超越合法权限的官僚侵害的人申冤。然而，由于职权常常被大量授予官僚机构，官僚机构权力界限也就不复存在了。
如果权力是集中的，建立政治组织以挑战政府的动力（除竞选以外）就减弱了。假若一个集团不能说服议会多数党支持它的纲领，除了等待下一届选举，指望由另一个多数党执政以外，他们得不到任何资源。它不能期望让一个立法委员会非正式地（通过调查、委员会的“指导”，或“澄清事实”）去影响首相的决定，这连作为一个整体的议会都做不到。负责某项目的主管官员不能是被某一集团批准的人或是选调的人；执掌该项目的人应该是职业官僚，这些官僚很少或者几乎不受外部利益制约。很难期望友好的法官会通过审查一个机构的决定来保证（如果法律条文用词含糊，像某些国会委员会工作人员所写的不明确的报告那样）他们会遵循立法的“意向”；在议会制国家中，法官一般不会用自己的观点来取代经过正式任命的官员的观点。无法想象媒体会刁难那些因行为失职而损害该集团利益的官僚，因为在议会制国家中，官僚们比较容易对新闻界保守秘密。
假如一个潜在的集团并不怀有上述期望或不能提出这些要求，就说明它缺乏去组建组织和表达意见的兴趣。当然，像美国一样，欧洲有着组织完善的利益集团，但这些欧洲国家的利益集团一般采取最高的组织形式——工人、雇主或专业人员的庞大的全国性组织。它们规模庞大并且是全国性的，因为它们必须集中资源来影响少数国家领袖的关键决策。（New York：Basic Books，1973），chap. 5. See also Vogel，那种只拥有少数积极分子、一笔捐献的基金和一个动听名称的小团体，在欧洲比在美国更难出现（即使出现也很难取得成功），因为它们在欧洲政治体制中发挥影响力的空间小得可怜。
美国的制度安排导致了美国官僚体制的对抗性。一切政策都在不断地受到挑战。制定新方案的国会联盟很快就会被影响执行该政策的另一个联盟所取代。当初，参议员休伯特·汉弗莱刚刚对国会做出许诺，说1964年的《民权法案》并不打算把削减联邦援助作为主要执行措施，民权团体就向联邦法官施压，迫使其裁定民权办公室将取消联邦援助作为主要执行措施。（New York：Basic Books，1980），310-11.">国会刚刚通过《职业安全与健康法》，授权职业安全与健康管理局可以采取强制措施，企业界就游说国会议员保证职业安全与健康管理局遵守一项妥协性战略；而这一游说刚刚开始，工会就要求法院确认职业安全与健康管理局严格执行强制政策的规定。（Oxford：Clarendon Press，1985），160-61.">
在欧洲，制定政策就像一场职业拳击比赛：获得进入拳台权利的两名对手，在规定数目的回合之内一争高低；当一名拳击手将对方淘汰出局时，他会被宣布为胜利者，比赛就结束了。在美国，制定政策更像拳击训练场里的殴斗：任何人都可以参加，打斗者要对付一切来犯者并不时地交换位置，没有裁判员，没有固定的几轮时间，而是无休止地打到人人精疲力竭为止。按前国务卿乔治·舒尔茨的说法是“斗争从未止息”。
在这种情况下，一个谨慎的官僚会认识到，任何使机构活动保持秘密、非正式化和灵活多变的努力都将付出重大的政治代价。只有在少数几个主要参与者（如一个全国性的工商集团或工会）懂得自身的决定没有地方可以上诉而必须与官僚机构合作的情况下，官僚机构才能保得住秘密。如果参与者很多而且上诉很容易，还企图保密，就会被说成是在“掩盖真相”。只有在有关的利益集团打算接受官僚机构的做法时，他们才能采取非正式和灵活的办事方式；也只有当他们认为没有更好的地方——法院、媒体、国会或街头——可以得到更好结果的情况下，他们才会有动力。没有一个机构的领导人愿意被新闻媒体称为某些特殊利益集团的“奴仆”并被传到法庭去解释为什么不遵守规定程序的细节，或者被国会的某个委员会质询为什么用有利于“特殊利益”而不利于“公众利益”的方式去解释含糊的法律条文，或者被质询为什么给甲公司而不给乙公司更长的执行命令的时间。
美国行政部门的政治基础经常是不稳定的，支持它的联盟的力量往往薄弱、短命或充满内部矛盾。在这种情况下，一位可能愿意采用非正式和灵活方式的官员首先必须树立权威，这样他的灵活性才不会被看作柔弱的表现或出卖原则的证据。罗纳德·布里克曼（Ronald Bri）及其同事撰写的有关化学品管理的重要跨国性研究报告，得出了同样的结论：
政治权力的分散使美国行政管理者处于异常脆弱的境地。他们面临相互矛盾的法令……这些法令往往需要在其他政府机构的批判眼光下和持对抗态度的私人利益集团的严密监视下去执行。……由于不能私下做交易，美国管理机构只能被迫在“客观性”的理由下寻求庇护，采取正式方法来使它们的每个行为合理化。
因此，官僚机构严格照章办事是有道理的：坚持每件事都做公开记录，每件事都“照章办事”，每个人都受到同等对待，每个违章者都必须绳之以法。
如此规避风险的做法并不意味着每个机构都会这样做。有些机构的政治环境为客户政治，即私人利益集团与跟其志同道合的政府机构之间保持一种亲密和保密的关系。或许一个强有力（而且异常幸运）的总统能够成功地让一个机构的领导人不按眼前的政治利益需要行动。但是，在处理政府机构和利益集团间关系上采用形式主义和对抗模式的动力非常强大（而且正在变得更强大，这一点下一节会指出），因此我们发现美国管理机构整体上的行为与欧洲同行大不相同，也就不足为奇了。
格雷厄姆·威尔逊曾把行政机构和学校课堂做比较，“相比威信比较低的老师，一个树立牢固权威的老师能够更容易采用友好和宽容的教学方法”。（Oxford：Clarendon Press，1985），159-60.">欧洲的管理人员比美国的管理人员有更稳固的权力基础。于是，欧洲“反工商界”的左派政权比美国“亲工商界”的保守政权能与企业保持更友好、更融洽的关系。
文化
然而，政治并不代表一切。美国政治制度立足于分权，今天的状况同三四十年前相比基本上没有变化；然而，那时的管理机构比今天拥有更大的自主权。英国政治制度建基于首相制，今天同一个世纪以前也没有太大差别；而那时，在实行工厂检查制度的最初几年中，雇主不仅强烈地控诉检查员的敌对行为，而且当检查员来检查时还经常攻击他们。（Leiged in Graham K.ilson，（Oxford：Clarendon Press，1985），156-57.">
秘密的行政管理所付出的政治代价（过高）使得保密状态很难维持；正如爱德华·希尔斯（Ed），而在美国，则无法实施一部在适用范围和严厉程度上与之相当的法律。
法院干预美国行政当局的能力来源于司法审查权（即有权宣布行政和立法行为违宪的权力）以及诸如《行政程序法》之类的法律，但如今，司法主动性的程度不能光从了解它的宪法或法律依据来预测。正如在第十五章中了解到的，多年来，联邦法院支持诉官权的相关条款，并遵从行政机构的自主决定权，导致法官对联邦行政机构日趋温和且约束力度有限。如今，这些惯例和遵从已成为过眼云烟；法官通过他们所做出的裁决，成了官僚体制的主要参与者。
最后，在美国，有许多政府官僚机构在日常例行公事时显示出一定程度的非正式性和灵活性，这似乎与我们对美国管理机构研究的结果相矛盾。当你在典型的法国和美国课堂里待几小时，就会观察到美国公立学校的风气更为宽松、更少训导且更为个性化。美国军队的纪律比许多欧洲国家军队的更松。（Ne. Martin''s Press，1987），282ff。">在海军舰船上，英国的水兵比美国水兵更听从他们的军官。 1（1956）：206.">人们经常用日本经理们的集体决策方式与美国经理们的个人领导方式做对比，以至于成为著名的经典故事，但这确实是事实。（Berkeley：Uy of California Press，1973）；Koya Azumi and C Strategy and anization Structure，” in D.J.ion and Nation：tramme（estmead：Goin，Saints and Samurai：tical Culture of Ameri and Japanese Elites（Nesuyo ional Structures in Japanese and U.S.Manufacturing，” 31（1986）：338-64.">
米歇尔·克罗泽（Micy of Chicago Press，1964），31，40-46，50-55，139-42，214-16.">
简而言之，官僚体制的运作方式不能简单地依据机构所执行的任务和具备的经济、政治动力来解释。不同的文化也会发挥作用。
第六章讨论了组织文化，这里所讨论的则是国家文化。在这两种情况下，文化都被定义为模式和持久的行为方式，代代相传。一国的文化包含着代表一个社会或该社会主要部分特征的行为方式，固定而持久。一个群体的文化相当于一个人的个性，即能导致人们对相同刺激做出不同反应的个性。虽然每个旅游者能够很快觉察到英国人、日本人或瑞典人之间的差别——因为他们在遇见陌生人、同秘书谈话或参加团体时做出的反应是不同的——但对这些差别还没有做过系统的、能为公众接受的解释。正像生活中的许多事情一样，我们能够觉察，但不能解释。然而，从已有的研究结果中摘出一些主要文化因素是可以做到的，这些因素可以影响人们在正式机构中的行为。（Beverly ions，1980）］一书中，针对有关工作价值标准的国际差异，曾对一个庞大的跨国公司的数千名职员做了有趣的比较研究。霍夫斯塔德描述的“权力距离”、“不确定性的避免”和“个人主义”同我们所讨论的服从、形式主义和个人主义之间有某些相同之处。">
在有些社会中，政府官员做决定的权利被认为是理所当然的。人们可能不同意决定的实际内容，但他们不会对做出该决定的部门的权威提出质疑。其结果是，他们服从代表政府的官员。警察因为有警徽就有了权威，教师因为他所担任的职务而有了权威，官僚们则因为授予他们职位的法律而有了权威。在另一些社会中，政府官员做决定的权利经常受到挑战。人们通常倾向于接受政府决定，但他们会随时质疑警察阻拦他们的权利，一位教师有没有控制他们的权利，或一位官员有没有权利决定一件对他们有重大影响的事情。权威在形式上的标志——徽章、制服、法律、条例——并不能让公民产生一种对拥有那些标志的人们服从的习惯。
史蒂文·凯尔曼比较了瑞典的遵从性政治文化与美国的自作主张或对抗性政治文化，解释了瑞典工人保护委员会为什么能够依靠非正式的协调一致的方法，执行甚至制定卫生与安全规章制度。（Cambridge，Mass.：MIt Press，1981），118-48.">现代瑞典像许多北欧国家一样拥有悠久的历史，在历史上权力集中于国王或贵族手中。很多个世纪以来，统治者与被统治者之间存在着不可逾越的鸿沟。对权威的遵从是强制与敬畏相结合的结果：国王的权力靠他的高贵得以加强。当瑞典人用议会替代国王，用官僚机构替代贵族之后，他们并没有用自作主张替代服从。民主制度下的瑞典是个名副其实的“国家”，这被认为是应该统治并精于统治的最高权力机构。从前是对专制君王的服从，现在转移到选举出来的和被任命的官员身上。议会制民主出现以后，瑞典就被社会民主党统治将近半个世纪，社会民主党采取了改革瑞典的各种政策，使得人民很容易就将他们服从习惯的对象转向新的国家。
对瑞典这种政治文化的解释并不只有凯尔曼一人；托马斯·安东（ton）、唐纳德·汉考克（Donald en Joics of Post-Industrial Joic tical Processes，” in Richard Scase，ed.，（New York：Pergamon Press，1976）.">这种文化对瑞典政治的影响是明显的：瑞典人给予政府官员崇高地位，不得参加（除投票外）各种政治团体，并相信专家和专业人员最有资格做出政府决定。考虑到这种态度，就不奇怪企业安全和健康条例不是由立法机关产生和确定的，更未经相互竞争的利益集团的长期艰苦斗争，而是由政府、企业和劳工界专家组成的一系列小型委员会私下开会，通过讨论解决分歧，并且不需要面对立法机关的挑战；也不奇怪在执行这些法规时，工人保护委员会十分依赖政府人员、指定的公司及有关工会来交换意见。专家——经过专业训练的人——是影响美国官僚机构的一股重要力量，而对瑞典官僚机构来说，其影响则具有决定意义。
美国的政治文化很难被描述为是服从性的。美国人重视专家的意见，但他们并不对专家言听计从；那些立场不受欢迎或行动上违反某一个人或一个群体之利益的专家，常被视为敌对者并受到粗暴对待。美国人尊重他们的政府形式，但并不尊重或承认官员们工作上的崇高地位，美国人老是怀着疑虑，认为政府背着他们干坏事，任何排斥有关利益集团而做出重要决定的行为都会激怒他们——不管决定多么细小。美国人在与政府的关系中看重自身的权利和诉求，只要有一丝迹象表明其权利受到侵犯或要求被忽视，就会准备雇用律师或向新闻界申诉。
服从文化不只在瑞典有，在斯堪的纳维亚国家、德国和英国都能找到这种东西。史蒂文·埃尔金（Steven L.Elkin）发现，在美国，城市发展的决定是激烈政治斗争的产物，总会有觉醒的公众与力量薄弱的城市规划者参与其中。而他在研究伦敦城市发展问题时就没有遇到这种情况，那里的公众很少知道着手实施的新的重要计划，这令他茫然不解。在伦敦郡议会雇用的规划者那不容挑战的权威下，大片土地被清理出来，新的开发开始了。原因很明显：这些决定虽然影响到成千上万人的生活、财产和收入，但它们是伦敦那些能有效排除社会压力的官员做出的。人们似乎一致认为，政府的职责就是管理；他们毫不怀疑应该由谁（任命的官员）来做决定，决定应该怎样（“合理地”）做出，甚至做出什么决定。假如美国城市规划者来到伦敦，可能会想，在同样情况下他们早就丢掉脑袋进入天堂了。Politid Land Use Planning：ty Press，1974），1-2，165-168.">
对抗性政治文化不局限于美国，但美国的政治体制——分权制、司法审查制和联邦制——允许它充分发挥并加强了自身的特色。当然，在任何地方，政治体制及其产生的动因是同文化以及这种文化所养成的习惯分不开的。然而，美国的政治文化与政治体制是如此显著的一致，以至于很难想象把议会体制移植到美国。
在法国，毫无疑问也在别的许多国家，一个组织中的成员之间将以正式的（形式上）方式打交道。也就是说，以非人性化的、有距离感的、对级别和头衔敏感的方式打交道。尽管两个工作人员可以交朋友，但并不会形成打破等级界限或发展成工作场所以外的生活小圈子或自愿组织的团体。
克罗泽把这种情况归因于受法国文化特性的影响——十分强调个人在形式上的平等，从而产生了期待依据正式规章制度的强烈愿望，而不是依据协商或机构的制衡来约束行使权力。（Cy of Chicago Press，1964），chap. 8.">在官僚等级制度的每个等级上，权威是绝对的；对行使这种绝对权威的约束是书面的规章和规定的程序，这些是拥有权威的人必须遵守的。美国工作场所的非正式交往在法国是不常见的；与此类似，法国公民很少像美国人那样参加自愿组织的团体或在其中积极活动。他所研究的两个机构的雇员都愿意遵守规章但并不屈从于统治者；屈从、合作或灵活性会威胁每个人的自主权。
克罗泽沿袭了阿历克西·德·托克维尔的思想，将这些态度的来源归为古老君主时代法国农民的经验。法国过去是由历代国王从中央——巴黎——加以统治的，这些国王热衷于巩固他们的权力并向人民收税来资助法国发动无休止的战争。收税的方式强烈地刺激每个纳税人去刺探邻居，只要发现邻居财富有所增加就向收税官通报。（Carden City，N.Y.：Doubleday/Anc publisy，N.Y.：Doubleday/Anc Ⅱ，41-51.">在真正意义上的地方政府并不存在的地方，人们不会有动力或机会去组建地方团体来表达他们的不满或争取他们的权利；当地没有一个人会倾听他们的不满或给予他们应有的权利。让农民学习同别人一道工作或熟悉官员和贵族的集会是不存在的。法国的政治制度把法国社会分裂为诸多“弱小的、孤立的、只顾自己的群体”。（Carden City，N.Y.：Doubleday/Anc Ⅱ，81.">
当法国革命扫除了君主政体，不再信任贵族，革命后的群众依靠法律与宪法来保证一切公民在形式上的平等，谋求使用他们新获得的权力。法国制宪议会替代了国王，然后拿破仑替代了议会；再往后，一连串皇帝和议会的更迭令人眼花缭乱。然而，巴黎自始至终都没有丧失对农村的控制，也没有丧失它对税款贪得无厌的胃口，这些税款是用来给军队和官僚机构提供资金的。在这种情况下，法国人民无法互相信任——更不要说相信他们的政府——也就不足为奇了。权力是存在的，这是事实。权力是集中的，这已经被历史所决定。现在必须制衡权力，但法国唯一的制衡只体现在法律和规章中。克罗泽指出，这种墨守成规和形式主义的遗产塑造了法国政府机构的行为方式，直到现在。
美国走的是另一条道路。在独立战争以前、独立战争期间和独立战争以后的很长时间里，几乎没有什么中央政府；生存不是依靠某些地主的恩惠，而是依靠个体农民的劳动与合作的能力。合作不仅因征服荒野的需要而受到鼓励，也是建立在以新教教会为基础上的自治政府的政策。这种政治与宗教自治政府的传统是如此深厚，以致几乎阻碍了宪法的批准——尽管宪法也只是规定建立一个权力受限制的政府。国父们非常了解公民的意见，从未考虑依赖法律上的规定和形式上的权利作为个人自由的主要保证；用詹姆斯·麦迪逊的话来说，这些不过是“文本保障”，没有“辅助的预防措施”就不能阻挡绝对权力的滥用。当然，增加的预防措施就是分权和制衡制度。这些措施保证官员互相协商，因为未经协商就不会有政策的产生。磋商、参与和非正式的安排，这一切都是政府总方案的组成部分，而且早在政府成立之前就已经是城市与乡村中美国人日常生活的组成部分。自然，它们成为这个由政府建立的机构目前管理方式的一部分，也就不足为奇了。
不管是形式主义的文化，还是服从性的文化，行政机构都保留了它们的影响。美国人的不拘形式是他们日常生活的现实（每个人，包括侍者和空中乘务员，都如此坚持直接称呼别人的名字，这种情况还能在其他国家存在吗？），这种不拘形式的做法给统治体制带来活力，而这种体制反过来又使不拘形式充满生机。
协商对美国官员来说是十分重要的，但与日本官员生活中协商的地位相比，就变得黯然失色了。这是令人迷惑不解的，因为日本行政管理的等级制度远比美国严格。在美国，不同级别的官员经常相遇，互相称呼名字而不用官衔。这种不拘礼节会使日本人大吃一惊；用社会平等方式处理上下级关系，这种情况在日本根本就不会发生。“每个成员正式的——与社会等级体制中的其他成员相比的社会地位，是由最细致和特殊的方式定义的。”（Cambridge，Mass.：MIt Press，1968），205.">
但是，在某一特定的等级内，日本经理采取集体决策的方式，在此方式中，个人之间的分歧被最小化，个人对领导地位的争取和对信誉的要求是不受鼓励的。正如格雷戈里·诺布尔（Gregory Noble）注意到的，对集体的强调很明显，我们甚至会看到有形的差异。在美国的行政机构中，机构领导人通常有一间大办公室，每个下属分别有一间沿着走廊的办公室；而在相同的日本机构中，领导人同他的下属同坐一间办公室，办公桌排成半圆形。美国的机构组织结构图上往往标有官员的姓名；日本的组织结构图上许多方框里没有名字。美国警察的徽章带有个人号码，有时还有个人姓名牌；而日本警察不带徽章、号码或姓名牌。美国人完成自己的工作任务后就离开办公室回家；日本人则留在办公室里，等到本部门全体人员完成任务后再离开，下班后往往会到酒吧一起放松，一起饮酒。
新雇员融入工作环境的方式加强了集体的重要性。个人之间的界限是模糊的，甚至是不存在的。培训强调品质培养和对集体的忠诚，不亚于技术知识。（Berkeley，Calif.：Uy of California Press，1974），chap. 7.">当集体必须做出决定时，为了避免对个别问题的争论和个人之间的冲突，尽量采取委婉建议和继续研究的方式。关键是协调与共识，甚至进展缓慢和影响决断也在所不惜。
刘易斯·奥斯汀（Lein）在对日本和美国精英们做试探性采访时，探讨了这些价值观。虽然例子很少，但差别还是明显的。美国人认为最重要的是个人主义、平等和竞争，而日本人更重视等级制度、集体团结与和谐。美国人认为好的领袖要果断、了解情况并愿意代表人民的利益，日本人则认为要诚实、热情并愿意倾听别人的意见。
当以集体为主的决策同严格的等级制度放在一起的时候，协调问题就变得十分尖锐。对本人所在工作集体的忠诚会妨碍同其他集体的交流；而一个部门在行动之前要达成全体一致，这会阻碍其与另一部门谈判以达成协议。具有洞察力的日本政治问题专家查默斯·约翰逊（Chalmes Johnson）对这个问题是这样描述的：“在日本，政策制定过程中最困难的协调工作是在各部、各机构之间；一旦部门间达成了协议，使提案或议案在政党、内阁和议会中获得通过的纷扰就会少很多。” 2（1975）：10.">
与党派政客打交道比协调官僚同事更容易。原因是，在日本，官僚机构就是政府。官僚机构起草法律，决定预算，招录最有才华的大学毕业生，几乎垄断了有关信息，享有很高声望，而且一个世纪以来几乎没有发生什么变动（虽然经过战争、军事占领和宪法的改变）。 2（1978）：385-98.">自1955年以来，只有一个党派统治日本；这个党派的领袖的观点同官僚机构的观点差不多。此外，像瑞典一样，日本统治国家的原则是：国家至高无上，专家的知识具有决定性作用。官僚机构体现了传统概念上统治的全部内涵，因此它是政权的核心组成部分。而不像在美国，官僚机构是必要的但不受欢迎的工具，它的存在是为了执行其他机构的决定。
可以从结构上或政治上解释官僚机构，但它的运作方式显然有文化根源。集体的重要性不是一种管理上的发明，更不是可以从外面输入的；它是渗透在日本人生活中的集体主义机制的体现，这种集体主义可以在家庭、学校和邻里之间发现。（Cambridge，Mass.：y Press，1979）；.Clifford，（Lexington，Mass.：D. Books，1976）；David Crime：the Japanese Experience，” 44（1976）：55-68.">
拉丁美洲大多数国家政府的官僚机构庞大而复杂，其程度绝不亚于在瑞典或法国所能见到的那样；多数还通过管制、发放许可证和政府补贴干预本国经济。至少像英国在重商主义时代的作为，但与欧洲国家的行政管理制度不同的是，多数拉丁美洲国家的官僚机构并没有法治的传统，不会把一般规则熟练地应用于特定案例，也未能采取法治的方式解决公共事务。
几乎每一个撰写有关拉丁美洲政府的著作的学者都强调，它们的行政管理中存在对旧规章的沿袭。西班牙在新大陆的殖民地被当作君主的私有财产；独立以后，本地的总统替代了遥远的国王，但许多总统保留着封建思想，即他们是宗主（庇护人），人民是臣仆（受保护者）。
这种行政管理制度是集中式的，也是家长式的。虽然少数拉美国家，诸如阿根廷、巴西、墨西哥和委内瑞拉，在理论上是联邦体制，重要的权力掌握在地方政府手里，但实际上中央政府拥有全部统治权，或在任何时候都保留（和行使）着干预地方事务的权力。，83-85；illiams and right，
中央集权国家所体现的旧时代统治或人治统治至少产生了三个方面的影响。第一，一切权力掌握在最高层，因此，即使是最平常的决定和小事件的备忘录也要得到部门领导的批准。结果，交流缓慢而困难，延误决策的时间，而且消息常常滞后。
美国官僚应付一大堆程序深感疲惫，但想到拉丁美洲同行面临更大的程序麻烦时，大概会精神为之一振（即使没有减轻他的负担），因为这些程序使事情更难办，无助其达到目的。繁复的规章制度既不能加强中央控制，也不能消除腐败。一些趣闻逸事揭示了大量增加规则所产生的结果：“巴西一个富有耐心的公民等了10年才还清税款，还清的时候考虑到通货膨胀，实际上所交的税款也没有了意义。当他把没有什么价值的税款交给政府时，一位官员恳求他把钱留着，以避免另一个冗长的程序。”危地马拉官僚机构的“领导人坐在一大堆请愿书、备忘录和请求裁决的文件后面，被请求给予帮助或指示的当事人、朋友和下属包围着，偶尔仓促地对一份报告掠过一眼，不过这份报告还可能虚报情况，而且几乎可以肯定这些报告缺乏关键性的分析”。
为了解决累赘的、为规章所束缚的和过于集中的政府官僚体制，许多拉美国家已经建立了自主的国营公司和独立机构来担负已被证明中央官僚机构无法胜任的任务。在这些机构中，有的生产钢铁和石油，有的管理物价和工资，还有的分配用水、管理学校，或管理社会保障事业；有的成为效率与廉政的样板，有的则增加了政府已经深深陷入的行政管理上的混乱。不过，所有这一切要归咎于国家的庞大权力。我们能想到的是，在古巴或尼加拉瓜，政府统管经济，其实在巴西、哥伦比亚或墨西哥，政府差不多也有这样大的作用。例如，据霍华德·瓦达（，，，86-87.">
美国也在城市政治机器中出现过世袭制、腐败的县地方法院以及过于集权的华盛顿官僚机构。对这些问题，美国曾企图运用正式程序和法律约束，以法治的规则来改变世袭规则，从而解决以上问题。所不同的是，在美国，国家的权力是有限的（它的产值只占国民生产总值的11%），而且是分散的（州政府和地方政府发挥着重要作用并行使着实质性权力）。
国家主义和非国家主义体制
美国政府的最大特色是有限的管辖范围和受制约的权力。按照欧洲标准，美国算不上真正的“国家”——一个主权实体，其权力可以渗透到国家的各个方面，并把国家的各组成部分置于它管辖之下的主权国家。（Cambridge：Cambridge Uy Press，1982），20.">在美国，主权在理论上属于人民，但实际上不属于任何人；如果说主权存在的话，它也是由联邦政府和州政府分享的。如果有人说英国下院除了不能把男人变成女人以外什么都能做的话，那么美国的机构就差得太多了。
以国家为中心的政权是以行政机关为中心的，而以行政机关为中心的政权是由官僚机构支配的。不管法国、日本、瑞典、巴西和墨西哥的政府之间有多大差别，有一点是相同的，即行政管理机构是官方活动的中心。这些国家的官僚机构可以相对不受立法部门或司法部门制约而起草法律、颁布条例、分配资金和指导政策制定。因为任何一个机构都不能孤立无援地处理事务，所以官僚机构要争取或获得私人利益集团——公司、工会和行业团体的帮助。这些利益集团很舒服地或有意识地联合在一起，提出政策和执行法律。在公共和私人部门之间交换意见和人员是很容易的，以至于很难分清两者间的界线。政府高级别官员不仅经常私下与公司管理人员打交道，而且在辞去政府职务（日本人称之为“下凡”）以后便进入公司当高级经理人员。
政治学家已开始把这样的国家称为社团主义国家，也就是说，这些国家中的主要社会团体（特别是企业与工会）直接成为国家组织的一部分，有资格参与制定和实施法律。（Madison，isiversity of issin Press，1978），57；Peter Katzenstein，（Ity Press，1985）；Pter and Gerions，1979）；David Vogel，在美国，社会团体中的企业与工会形成利益集团或游说集团，向政府施加压力以接受它的要求；在社团主义国家，这些利益集团不需要施加任何压力，因为它们即使算不上政府的正式组成部分，也算得上非正式组成部分。本章开头谈到的瑞典企业安全政策的制定与执行就是实践中的社团主义的一个例子。
由于文化因素与法制因素，以国家为中心的各种政权以及它们的官僚机构的运作也有国别上的差异。日本与北欧国家的中央集权政府可以称为理性主义的政府：它们体现了遵从、法治以及行政管理自主权的价值标准。在拉美中央集权政权中，政府反映了敌对文化、人治以及程序上的形式主义。
在前一种情况下，官僚机构倾向于按普遍原则运作（熟练应用公平规则），依成就（通过教育与训练获得技术）来选用人员，并为集体利益（国家、社会以及执政党）服务。在后一种情况下，官僚机构倾向于按特殊原则运作（给每个人应得的东西），依关系来选用人员（雇用有“正确的”社会关系、家庭关系和政治关系的人），并为个人利益（总统、军政府或部长的利益）服务。
当然，这些截然的区别把现实情况简单化了，忽视了重要的例外情况（甚至在瑞典也有腐败），忽略了曾经不同的国家呈现的趋同现象。公正地对待这些问题需要写一本书来比较不同的政府。但是，简单的叙述也能揭示出美国官僚机构的特点。它是为权力较弱的国家（虽然正在增强）服务的；它要面对敌对的而不是服从的文化传统；它已经发现行使自主权总会受到怀疑，因此把自主权限定在正式程序与详细规则范围之内；它的职员充满个人意识而缺乏集体主义；它已经采取步骤削弱人治和世袭制，以加强法治和理性的标准。
在这么做的过程当中，美国官僚体制产生了很多问题。一些是所有官僚体制共有的问题，一些则是美国独有的。我们接下来将对这些问题进行分析。
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