冗官与冗政是传统官僚体系的一大特色，几乎每个朝代都难以免“俗”，可能有的会好一点，有的差一点，愈往后走，官僚体系愈完备，这个问题也就愈突出。前资本主义时代的官僚体系的首要问题是维持稳定，为了实现这一目的，必须牺牲效率，所以冗官与冗政就不可避免了。

        冗官不过是人浮于事，平白多出来的闲曹与浮吏，他们吃饭不管事，而且还捣乱，成事没有，败事有余。而冗政就比较复杂了，它既有与冗官相联系的机构重叠、政出多头种种制度结构上的症状，又是一种行政风格，它在行政运行上疲沓、沉闷、低效率，而且还外带一种奇特的行政手段：只要中央政府的某些政策对一些大的既得利益集团不利，相应的政府机构就会利用政策间的间隙、文牍文辞的转换等手段，使政策名存实亡。面对这样的冗政机制，你就会像掉入了棉花套一样，全然无处着力，也不知向何处出击。据说太平天国时期，某督抚受贿为手下一名屡战屡败的部下说情开罪，文案老夫子只将奏稿中的“屡战屡败”换个次序。变成“屡败屡战”，就化罪为功，安然无恙了。这种文牍功夫，就是冗政行政风格之一。

        在戊戌新政的推行过程中，不喜新政的大臣，几乎是本能地利用冗政的滞力来阻击之，其中既有衙门习气的推诿与拖沓，又有巧用文牍的抵制，更有偷梁换柱搪塞陋习。

        修改各衙门的则例，本是行政机构改革中非本质性的一项改革举措。清代是个偏重于依赖制度与成规惯例进行统治的朝代，各个衙门根据办事的需要，除了《会典》之外，还定有“则例”，即处理日常政务的条规与成例，多数以事例（即从前办过类似公务）的形式出现，办事时按例来套，参照前例执行便是。时间一长，事例繁多，规定细琐，有时往往前例与后例矛盾抵牾，实际上给书吏文案之流上下其手、营私舞弊大开方便之门（因负责的高级官员无从去熟悉则例）。各衙门某种程度上是胥吏当家。清人有这样描绘各衙办事的：

        堂官至，则掌印、主稿率全司司官鱼贯而出，至堂檐下，书吏捧稿，每人而授之，使呈堂焉。受之者，莫知内容，亦毋庸知也。至堂上，则堂官整冠迎之，立而画行，司官雁行立，画毕，敬还司官，不敢久阅以烦司官也。有问，则掌印、主稿肃以对，对毕，率其曹出，有随班上堂数年，不得与堂官交一语者。

        在乾隆时，曾经出现过书吏上下其手，蒙骗堂官，套出几十万两白银的大案。尽管如此，这种祖宗遗下的病窦百出的则例，还在指导着各部的运行。

        修改各衙则例，是变法运动中学习日本改革行政体系的第一步，在百日维新之前，康有为以及各个维新之臣纷纷上书要求修改各衙则例，均如石沉大海，没有消息。百日维新开始后，梁启超说动仓场侍郎李端棻上书奏请修改则例，光绪不顾大臣阻挠，直接发布上谕，限各部在规定时间内修改各衙则例，办竣后奏报。接到上谕后，中央各机关一体采取搪塞拖延战术，开始除了理藩院在拖了个把月之后奏报已经派员办理之外，其余各衙就像没这回事一样，光绪帝不得已，再次严令督办，各衙门也只是敷衍了事，一直拖到政变发生，此事遂不了了之。

        在裁撤闲散衙门和各机构冗员的问题上，新政也遭到牛皮糖式的抗阻。

        按理说，精减机构本是传统政治体系内就可以解决的问题，并非专属于近代化改革，然而，封建时代的末世，行政机构百病丛生，老机构废而不撤，要办事就须添新机构，像补丁式的东补西补，弄得叠床架屋，臃肿不堪，只要想维持下去，非得再添新机构不可，久之，新又变老，于是再添新的，恶性循环，不知伊于胡底。进入近代以后，中央添了日见膨胀的总理衙门，而各省则不断地添加局、所，非此不足以应付局面。光绪与维新派对此深恶痛绝，几次下手意欲动刀，但是均无结果。百日维新期间，连岑春煊等温和派大臣也出面奏请裁撤闲衙冗吏（这是他的一贯主张，否则怎么会有“官屠”的绰号），光绪于是痛下决心，于8月30日，断然下令裁撤中央政府中詹事府、通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺等闲衙和地方政府中湖北、广东、云南三省督抚同城的巡抚，以及东河总督与各省粮道。同时，光绪还严令中央及各省裁撤各级政府中的冗员，将各种局、所裁并。

        改革凡是涉及人事问题是最难缠的事。中央被撤各衙，闻说被裁，大家一哄而散，连桌椅都哄抢干净，而官员又被好心的大臣们别处安置，李鸿章就是特别热心于安置事业的人（当然，他有减消这种大规模裁撤引起的社会震动的意图，按道理这种裁撤应该慢慢来）。而至于各衙裁员的谕令，从中央到地方根本无人理会，每个负责的大员都不愿意干这种得罪人的事，“不为怨府”。大家一起拖下去，反正法不责众，光绪拿他们也没办法。

        关于开制度局新政局的问题，最能显示出“冗政”的威力。

        开制度局和新政局（尤其是前者）是康有为为戊戌新政设计的核心内容。，在《日本变政考》和此前此后的奏折中，康有为等人一直把开制度局作为原则性的建议提出并且反复强调之。

        制度局和新政局是康有为糅合西方政治制度、日本明治维新经验和中国政治特色炮制出来的“怪胎”，其本意是立法权与行政权的分立，设制度局以立法，设新政局主持新政行政事，但后来发现制度局事实上兼有行政中心的功能，新政十二局实际上成了制度局的派出机构。所以问题的焦点就变成了开不开制度局。

        由康有为设计的制度局，是围绕君权变法的前提而设立的变法咨询、议政与立法机构。其人员约二十名左右，全由皇帝亲手指派，每日在皇帝身边议事，既协助皇帝处理有关新政的一切要务，又逐步修订原有的法律、条令与章程。实际上，制度局就是一个新的“军机处”，所不同的是它比军机处权力更大，有立法功能，而且，因为行的是新政，是近代化性质的改革，所以必须由懂西学，知新政的人组成，而且在立法过程中逐步能向近代化政治制度方向过渡。

        显然，制度局也是根据光绪皇帝的特点而设计出来的，如果光绪变成了守旧者，那么这个所谓进步性的制度变革就要化为皇帝集权的工具。应该说，如果皇帝具有开明、进步的意向，而且是强有力的，这种设计远比那些看起来很鼓舞人心的，一上来就开议会实现君主立宪的方案要切合实际，对变革有利。热衷于君主立宪乃至虚君共和的维新派将行动纲领定在“开明专制”上，说明他们对现实尚有一定程度的清醒估计。

        也许正因为制度局从外观上看像是新的军机处，再加上十二个新政局，俨然有“全面夺权”之势。时人道：康有为“请立制度局于内廷，分设十二局，总理法律、度支、学校、农、工、商、邮政、铁路、矿务、游会、海、陆军等事，各省分道设民政局，妙选通才督办，如学校例。朝议哗然，谓此局一开，百官皆坐废矣”。制度局之设，的确引起原有官僚体系普遍的失权恐慌。虽然康有为的设想不错，不去旧衙只增新衙，让旧衙无事可办，旧官僚有钱有裕，何乐不为？其实，康有为还是太书生气了，殊不知传统社会有权才有一切，官员们的主要收入并不源于那点合法官俸，没有了权力，只有虚荣，自然不会有人去理，这么一来，一切荣华富贵，阿谀逢迎都会离我而去。所以即便是保留旧官僚的尊荣，只要把权力收去，那么还是会引起激烈的反抗。

        由于制度局之设，不但刮光了军机处和六部九卿的权力，而且连总理衙门也被剥蚀殆尽，所以制度局之议，引发了普遍的恐慌，也招致了异常激烈的抵制。

        在百日维新之前，康有为所上的关于开制度局的奏折，均如石沉大海。百日维新开始后，康有为不屈不挠，再度上奏重申前议。光绪将此折发交总理衙门“速议复奏”。总理衙门在拖了一段时间之后，居然复奏加以逐条驳议。十分倾向于康有为意见的光绪览奏“震怒”，旋将原奏掷还总署，令其复议。总理衙门众臣觉得很不好办，于是奏请军机处一同复议，以便分担责任。

        眼见得硬抗抗不下去，诸军机就改换战略，以软招棉花工夫来对付。花了一个月工夫炮制了一个“变通办法”，采取偷梁换柱的方式，悄然换掉了康有为制度局的核心内容，代之以老一套的不痛不痒的“补丁”。

        “变通办法”将康有为精选二十人设制度局的设计，改成为选翰詹科道（即翰苑与御史）十二人，轮日召见，以备顾问。这样一来，制度局也就休矣。军机大臣们抓住康有为有“以备顾问”一条，说你光绪不是要顾问吗？给你，从翰林院、都察院等衙门给你派上十二人来。每天找个人陪你解闷。这些人还隶属于各自的衙门，互不统属，两不相干，作为一个机构的制度局冰消雪化，覆巢之下无完卵，这个机构的议政、立法功能自然也就不存在了。就算这十二个人都是维新派的，他们单个地出现，也没有可能将现存的法律与规章修订，更谈不上制定新律了（谁都知道，这是一个相当大的工程）。更何况从翰詹科道能不能选出那么多同意变法而又有能力的人来，还是个成问题的事。而且这些人由谁来选也很难说。

        至于十二新政局的设计，则被狡猾的军机大臣们改成每部选派一位司员分别办理十二局事务，这些人无品级也无权力，而且并不通西学，新政无从谈，就算能办新政，各司员也隶属原部门，等于是把新政事宜分给原来的六部九卿外加总理衙门，跟没变之前几乎一模一样，只不过每部门多了一个无职无权专职司员而已。就这样，新政局就算胎死腹中。

        巧妙的是，这样的复奏，明摆着是对康有为设计的阉割与篡改，但光绪帝却找不出适当的话来驳。因为它好像把制度局新局要干的事都交“专人”去干了，硬性将它驳回去，显得皇帝专制，不合清朝传统，更不合光绪此时的身份，等于给了西太后申斥自己的把柄。

        反过来，如果军机大臣和总理衙大臣们像总署第一次对待康有为的建议那样，全然驳斥，那么，就等于不给皇帝面子，那么皇帝就有理由不再理会军机处和总署，自行下谕设置制度局。

        所以，军机大臣们这种太极功夫，是光绪掉在了棉花套里，有劲无从使，出击也无从下手。最后，十分关键的制度局问题就这样胎死腹中，流产大吉。

        其余所有的新政，像经济改革，财政改革，废八股，兴学校，无一不陷在冗政的陷阱里，左右为难，动弹不得。连刘坤一这样洋务派重臣，对经济改革也消极观望，推诿不办，他居然说什么“时事之变幻，议论之新奇，恍兮惚兮，是耶非耶，年老懵乱，不知其然”。对于新政的一道道上谕，他公然告诉下属，“可办办之，否则静候参处”。在《劝学篇》里高喊变法的张之洞，这时也非常消极，至少一只脚已经从改革的潮流中拔了出来。连洋务派都持这种态度，其他的人就更是纹丝不动，干脆就置之不理。时人所记，说“凡遇新政诏下，枢臣俱模棱不奉，或言不懂，或言未办过”。至于像两广总督谭钟麟这样的顽固派老朽，竟然公开抗拒变法诏令，尽管光绪已明令废八股，但他在广州书院的考试中仍有意用八股试题。

        梁启超将这种情况归之于光绪无权，无法杀一儆百。“上虽盛怒，数日严责，终不能去一人，或惩一者，以督抚皆西后所用，皇上无用舍之权，故督抚皆藐视之，而不奉维新之令也。”其实，这只是原因之一，许多督抚之所以持观望态度，那是因为他们看到了西太后的介入，看到了变法已经成了帝后之争，显然，他们不乐意冒身家性命之险而站到光绪一边。而另外一个原因就是中国政治体制本身就存在的冗政机制，在近代体制的国家中，类似中国这种有令不行，有禁不止，拖沓、推诿，以对策应付政策的局面是不会出现，至少不会如此严重，以致到了整个毁掉新政的程度。

        令人哭笑不得的是，冗政现象本是这次变法政治改革所要改革的东西，但是在实际上却是冗政击败了改革。其实，这种情况在中国历史上的历次改革中，屡见不鲜，纵然光绪帝握有实权，这种现象也是改革之途上的大山，要想逾越之，还是相当难的。

        冗政现象在很大程度上具有超越制度的品性，即使相应的制度已经不存在了，但这种现象却还可能在肆虐，这已经成为一种特异的政治文化现象。在传统的政治体系中，这种现象也常常令最高统治者头痛，因此，每有整顿吏治之举，第一项是惩贪，第二项就是整顿玩忽和疲沓。相对来讲，贪污还好整顿一点，但玩忽与疲沓却像癌症一样无法医治，除非这种“官僚病”正好让微服私访的皇帝撞见，或者直接损害了帝王及某权贵的利益，才会稍稍受到抑制。实际上，造成这种现象的根源恰是那绝对的皇权。封建专制体制的发展趋势是，权力愈来愈集中到皇帝一个人手上，原先尚可起一定平衡作用的相权，到了明清，也被取消，原来对皇权有劝谏功能的台谏制度也变成了只监视臣下的都察院。可惜，皇帝一个人的能力有限，眼睛也只有两只，又不肯由别人代劳处理政务，所以只有依靠层层的官僚塔来维持局面，在绝对的皇权底下，人人都不敢负责也不能负责，所以推诿和疲沓就变成了必要的保护剂，它至少能减少因事件责任而导致的“龙颜大怒”所带来的伤害。搪塞、诿过，偷梁换柱的文牍的功夫，也是皇权底下官吏瞒上、自保、牟利的一种有效的手段。

        在近代化的政治变革中，一下子就撞到冗政的软墙上，显然是一种不幸，但也绝非能单纯依靠君主权威的雷厉风行所能克服的。况且在晚清时节，就是西太后主持变法，也要对地方督抚让三分。

        庞大而富有自组性的中央集权的官僚体系，是中国近代化政治改革的巨大障碍，不仅是制度，还有几千年形成的政治文化传统与习惯。相比较而言，日本的明治维新还是相当幸运的，他们维新前公武分家的二元政体，实际负责全国政务的幕府政府虽然有自己的班底，但与中国的中央政府根本无法相提并论，而且在维新的武力角逐中，失败的幕府势力因为政治与军事的失利而丢掉了自家的政府机构，而天皇周围本身又没有全国行政机构，这样，维新派就可以按自己的设想建立一个新型的政府班底，而并不用担心旧机构的反抗与阻碍。

        所以，无论从哪个方面来看，中国的近代化之途都是东方最难、最艰险的。
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