刻不容缓抓粮改
98新粮改，启动于1998年，但起源却在几年之前。1994年的粮食风波，使中国的政府和中国的民众都感觉到，中国的粮食流通体制已明显滞后于中国整体的经济体制改革，成为影响中国粮食生产发展与中国粮食市场稳定的一大障碍因素。如果我们不尽快改革与完善粮食流通体制，那么，中国的粮食出问题，则不仅可能出在粮食生产上，也可能出在粮食流通上。过去只重生产不重流通的做法，显然不适应市场经济的要求。
1994年以后，我国相继推出了“米袋子”省长负责制、国有粮食企业“两线运行”、按保护价收购农民余粮等一系列改革措施，对初步理顺粮食流通体制起了较大的作用，成为98新粮改的序幕与前奏，为98新粮改铺平了道路，扫除了部分障碍。
但是，以上这些改革都还是比较零散的局部改革，缺乏完整性和系统性。而目前中国的粮食流通体制需要的是整体的改革，全面的改革，彻底的改革。因此，新一轮的粮改开始在党中央和国务院的酝酿之中了。
早在1996年10月，当时任国务院副总理的朱镕基就在大连召开的部分地区粮食工作会议上指出，粮食流通体制到了非改不可、不改过不下去的时候了。
既然非改不可，如何改？便成了关键性的问题。不难看出，要理顺当前的粮食流通体制将是一项艰巨的工程。在向市场经济体制过渡的条件下，深化粮改具有相当的复杂性：既涉及财政、价格、税收、管理体制及国家宏观政策等方面的一系列重大问题，也涉及多方面的利益关系调整，以及行政区划周围左邻右舍的关系，还关系到粮食生产、粮食经营、粮食消费三个主体。这些都不是能轻易解决的。
因此，针对我国粮食流通方面存在的问题，多年来，有关部门一直在孜孜以求一种理想模式，新的体制必须能够很好地满足以下几方面的要求：中央与地方政府的财政负担得以减轻，粮食企业扭亏增效，农民和城市消费者的根本利益得到保证。
1996年大连会议后，国务院成立了粮改领导小组，专门负责对粮食流通体制改革方案的起草、修改和制定。领导小组本着慎重、稳妥、务实的指导思想，组织各方人士多次座谈，广泛征求意见，经过上百次的修改，到1997年底，基本上形成了以“四分开一完善”为主要内容的粮食流通体制改革整体方案。
1998年3月19日，新任国务院总理朱镕基在中外记者招待会上，正式把粮食流通体制改革作为新一届政府“五项改革”的第一项改革推出。
从此以后，粮食流通体制改革成为新一届政府最引人注目的行动，紧锣密鼓地开始了。
3月24日至26日，朱镕基总理在长春召开辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古四省区党政主要负责入座谈会。朱镕基在会上指出，我国粮食生产连年获得丰收，为促进国民经济发展和社会稳定起到了重要作用，但是，现行粮食流通体制存在很多矛盾和问题，既不利于保护农民的生产积极性，又不适应社会主义市场经济的要求，突出的问题是，国有粮食企业经营机制转换滞后，富余人员过多，管理不善，收购资金被挤占挪用问题非常严重，国有粮食企业财务亏损挂账使得财政和银行不堪负担，粮食流通体制已到了非改革不可的时候了。改革的方向只能是把粮食企业完全交给地方统筹管理，今后要分清中央和地方的职责，不能再吃大锅饭。
至于如何各负其责，朱镕基总理也提出了具体的设想：中央主要负责粮食宏观调控和专项粮的管理，地方政府要对本地区粮食生产和流通全面负责。他指出，中国是一个农业大国，各地区的一个十分重要的任务，就是解决好粮食问题。各省区市领导要负起这个责任来。要妥善处理粮食企业购销中的遗留问题，要实行政企分开，转换粮食企业经营机制，减人增效，理顺价格，扭亏增盈，今后决不允许粮食企业再出现新的财务亏损挂账，农业发展银行要加强收购资金管理，切实保证资金的封闭运行，杜绝各种挤占挪用。
4月21日，国务院邀请部分在京全国人大常委会和专门委员会委员就再就业和粮食流通体制工作进行座谈，朱镕基、吴邦国到会听取了各位委员对粮食流通体制改革的意见与建议。4月27日到29日，全国粮食流通体制改革工作会议在北京召开。这次会议是新一届政府组成后召开的第一次全国性工作会议。国务院总理朱镕基出席会议并作了重要讲话。朱镕基指出：粮食流通体制改革已经到了非改不可、不改不行、刻不容缓的时候了。他强调，改革的基本原则是“四分开一完善”，即实行政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开、新老财务账目分开，完善粮食价格机制。他要求，各地区和国务院有关部门要加强领导，周密部署，精心组织，抓好落实，扎实细致地做好工作。确保各项改革措施顺利实施，务必达到预期的改革目标。
此次会议规格之高也是少有的，党中央、国务院领导人李岚清、吴邦国、温家宝、贾庆林、吴仪、王忠禹出席了会议，温家宝副总理代表国务院在会上作了关于深化粮食流通体制改革的工作报告。
这次会议讨论了国务院领导的讲话和即将发布的国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》。会议认为，近几年来，党中央、国务院制定了一系列政策措施，加强农业基础地位，推动粮食生产迈上新台阶，取得了举世瞩目的成就。同时，粮食流通体制改革也有一定进展，主要是建立国家专项储备制度，实施粮食收购保护价政策，建立粮食风险基金，实行“米袋子”省长负责制这些政策措施，对于促进粮食生产，搞活粮食流通，稳定粮食价格，保证粮食供应，发挥了积极作用。但是，必须清醒地看到，现行粮食流通体制仍然没有摆脱“大锅饭”的模式，国有粮食企业管理落后，政企不分，人员膨胀，成本上升；同时又严重挤占挪用粮食收购资金，导致经营亏损和财务挂账剧增，超出国家财政的承受能力。这些都说明，现行粮食流通体制已经越来越不适应社会主义市场经济的要求。会议认为，当前国民经济继续保持高增长、低通胀的态势，粮食连年丰收，市场供给充裕，物价总水平基本稳定，具备深化改革的宏观环境；同时，经过近几年的实践，我们已经有了在歉收和丰收两种不同情况下，有效调控粮食市场的办法和经验，为深化改革提供了内部条件。我们必须紧紧抓住这个难得的机遇，按照党中央、国务院确定的改革原则，坚定不移地推进这项重大改革。
在这次会议上，朱镕基强调，深化粮食流通体制改革，是党中央、国务院今年部署实施的一项重大改革，也是今年经济工作的一项重要任务。下一步的关键就是抓好落实。各省、自治区、直辖市人民政府要根据《决定》精神，结合本地实际情况，尽快制定贯彻实施的办法。各有关部门要顾全大局，紧密配合，齐心协力推进改革。朱镕基要求，各地要把深化粮食流通体制改革同努力做好当前粮食工作结合起来。今年的粮食定购价格由各省级政府参照去年水平自行决定，并搞好毗邻地区的衔接。要坚决落实按保护价敞开收购农民余粮的政策，切实保护农民的种粮积极性。国有粮食企业要严格执行国家粮食购销价格政策，不得进行“逆向操作”。全国要立即统一行动，严格实行粮食顺价销售，不准降价亏本销售，防止发生新的亏损挂账。要加强对农村市场的严格管理，确保今年夏粮、早稻和秋粮收购工作的正常进行。
以此次会议为标志，98新粮改在全国正式拉开大幕。5月10日，国务院以“国发［1998］15号文件”发布《关于进一步深化粮食流通体制改革的决议》，作为这次新粮改的行动纲领。
雷厉风行，一抓到底，这是朱镕基总理的处事性格与工作作风。会议结束后不到一个月，朱镕基便于5月21日至25日，来到了安徽省考察粮改落实情况。他先后在芜湖、巢湖、合肥等地(市)，实地考察了粮站、粮库、粮店以及国有、个体的粮食加工厂，详细询问和察看了粮食收购、储存、加工、销售等方面的情况，并就深化粮食流通体制改革的有关问题，分别与省、地、县及有关部门领导和基层粮站、粮库、粮店干部职工座谈，听取了省委、省政府的工作汇报。在考察中，朱总理每到一地，都深入浅出地向干部、职工讲解中央的粮食流通体制改革政策，语重心长地分析旧体制非改不可，不改不行，刻不容缓。他勉励大家，要坚定信心，统一行动，努力工作，务必实现粮食流通体制改革的目标，为促进农业和国民经济持续发展作出新的贡献。他指出，粮食流通体制改革的方针政策已经明确，现在的关键是各级党委和政府要认真学习贯彻国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》和六个配套文件，统一行动，把粮食流通体制改革进行到底。他强调，当前的重点是坚决贯彻按保护价敞开收购余粮，实行顺价销售、收购资金封闭运行三项政策，加快粮食企业自身改革，转换经营机制，提高市场竞争能力。
6月1日，朱镕基主持召开国务院第4次常务会议，讨论并原则通过了《粮食收购条例》。6月3日，国务院召开了粮食购销电话会，朱镕基在会上提出：粮改事关大局，务求必胜。6月6日，国务院发布第244号令，正式实施《粮食收购条例》。
一环紧扣一环，步步向前推进，体现了这次粮改的决心与力度。为了进一步提高对粮食流通体制改革的认识，统一新粮改的思想，7月23～25日，国家计委、国家粮食储备局、国家工商局和中国农业银行共同主办了全国粮食流通体制改革学习班。参加学习的成员包括来自全国各省、市、自治区的计委、粮食局、工商局、物价局、农业发展银行的主要负责人，还有部分副省长。在学习班开始时讲话的则是总理朱镕基。他又一次剖析了现行粮食流通体制的矛盾和问题后，强调指出：要“进一步统一思想认识，准确把握粮食购销改革的各项政策，紧紧抓住当前工作的重点，确保粮食流通体制改革的顺利进行。”
8月5日，为了规范粮食购销市场，惩处粮食购销活动中的违法行为，维护粮食市场秩序，国务院第249号令发布施行《粮食购销违法行为处罚办法》，从此，将执行粮食收购政策纳入了法制化轨道。
10月14日，党的十五届三中全会把深化粮食流通体制改革写入了《中共中央关于农村工作若干重大问题的决定》：“当前，各地和有关部门要按照中央的部署，统一认识，坚决贯彻按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售和粮食收购资金封闭运行三项政策，加快国有粮食企业自身改革，确立自主经营、自负盈亏的新机制，确保粮食流通体制改革顺利实施，达到预期的目标。”
11月7日，国务院发布经中央政治局常委会议讨论同意的《当前推进粮食流通体制改革的意见》，着重从健全机制、完善配套政策和抓好组织落实三个方面，进一步明确了粮改的有关政策措施。
11月13-15日，全国粮食流通体制改革工作座谈会在北京召开。朱镕基到会讲话。他再一次强调，各地区各部门要坚定不移地把粮食流通体制改革推向深入。为了保障农民收入的稳定增长，对农民出售的余粮只能由国有粮食收储企业按保护价敞开收购，不能侈谈什么“放开”。作为国家计委和国家粮食储备局召开的工作座谈会，朱总理是没有必要亲自参加的，他坦言：“为什么要来，因为我心里急，因为粮改到了一个关键时刻，只许成功，不许失败。这件事关系到国民经济发展的全局。”
11月23-27日，朱镕基在辽宁考察时指出，当前要继续贯彻落实“三项政策、一项改革”这个粮改重点，在健全机制、完善配套改革和抓好组织落实上狠下功夫。
在一年的时间里，连续召开了4次全国性的专题会议，出台了两个条例法规，并由国务院发布了十余个相关文件，国务院总理亲自部署督察，七八个部委配合落实，如此规模和力度，在中国的改革史上还是不多见的，由此可见新一届政府对粮食流通体制改革的重视，也从中可以看出粮食流通体制改革确实也是到了“非改不可、不改不行”并且是“刻不容缓”的时候了。
粮改思路：“三项政策、一项改革”
中央关于粮改的方针政策，是总结正反两方面的经验后提出的，能够把发挥市场机制作用和加强宏观调控更好地结合在一起，既符合广大农民的利益，也适应市场经济运行的规律，能稳定粮食市场，保障粮食供应。
所谓“三项政策”，就是指以保护价对农民手中余粮敞开收购，以高于收购价的价格顺价销售，用于粮食收购的贷款资金封闭运行。“一项改革”则是国有粮食企业自身的改革。这三项政策和一项改革，实际上是环环相连、丝丝相扣的：执行第一项政策，把住收购关，真正掌握粮源；执行第二项政策，顺价销售，杜绝出现新亏损；执行第三项政策，确保收购资金封闭运行，严格监管，保证资金及时足额到位和适时收回。这三项政策和粮食企业改革又是相互配套、相互补充的。
对于“三项政策、一项改革”的粮改思路，朱镕基总理有一个比较具体的解释。
朱镕基认为，坚决按保护价敞开收购，才能有效保护农民的利益，保护农民种粮积极性，保证粮食生产稳定增长；也只有按保护价敞开收购，国有粮食企业才能掌握粮源，实现粮食顺价销售。前些年，在粮食流通领域，一方面是所谓政策性亏损挂账越来越大，造成国家沉重的财政负担，同时，又因为不能及时、敞开收购，或收购打白条子，代扣各种不合理费用，严重侵害了农民的利益，此外，流通渠道不畅，也造成粮价低迷。近年来，粮食生产不断发展，市场供应充足，但这绝不是说我国的粮食生产已经过剩，我们这个12亿人口的大国，粮食问题是绝不可松懈大意的，农民的种粮积极性是万万打击不得的。按保护价敞开收购农民余粮，是保护和调动农民种粮积极性必须采取的措施，也是我国当前粮食购销政策的重要组成部分。省、区、市政府要及早向农民公布今年的粮食定购价和保护价，合理安排季节差价和质量差价，保护农民种粮的积极性。国有粮食企业要树立为农民服务的思想，改善服务态度，提高服务质量，千方百计方便农民售粮。对农民交售粮食，要常年、常时挂牌收购，不准限收、拒收、停收，不准压级压价。对不符合收购质量标准的粮食，可以按规定扣水、扣杂，实行按质论价，但不得拒收。收购粮食时，除按照国家有关规定代缴农业税外，不准代扣、代缴“乡统筹、村提留”以及其他任何税费。乡镇、村干部也不准在粮站、粮库坐收统筹款。农业发展银行要保证粮食收购资金供应。按保护价敞开收购，要说到做到，取信于民。不按保护价敞开收购，粮源就会流到私商手里，国有粮食企业就不可能实行顺价销售。朱镕基重申，粮食收购市场绝不能放开，只有国有粮食收储企业才能到农村收购粮食，不准任何个体、私营企业和其他企业直接到农村收购粮食。粮食加工企业和其他用粮单位所需粮食，可以到县以上粮食交易市场购买，常年开放。
国有粮食企业要坚持粮食顺价销售的原则，这是国有粮食企业不再发生新的亏损、逐步做到消化过去亏损挂账的重要措施。所谓顺价销售是指，国有粮站、粮库(包括粮库所属的加工厂)等粮食收储企业必须以粮食收购价格为基础，加上合理费用和最低利润形成的价格进行销售，绝不允许以任何形式向任何粮食加工和批发、零售企业亏本销售。至于实行独立核算的国有粮食加工、批发、零售企业，应按购得进、销得出的原则，在进价基础上自定零售价格，自负盈亏。现在市场粮价低，主要是两个方面原因造成的：一是按保护价敞开收购农民余粮的政策没有真正落实，致使农民把部分余粮低价卖给个体、私营粮商；二是相当一部分国有粮食企业低价亏本销售粮食，这不仅为私商和个体加工企业提供了低价粮源，而且极不应该地大量增加亏损挂账。全国各地要统一行动，坚决执行顺价销售政策，不准再发生新的亏损。各级地方党委和政府对那些“逆向操作”、低价亏本卖粮造成严重损失的粮食企业，要严肃查处。开始顺价销售时，粮食销量可能下降，这是必然的，但是主要粮源毕竟是掌握在国家手中，只要坚持不低价亏本售粮，当私商手中的粮食卖完后，国有粮食企业的销量就会增加。
为了确保粮食收购不打“白条”，监督粮食企业不低价亏本售粮，防止发生新的挤占挪用，必须切实做到收购资金封闭运行。粮食收购资金要严格按照“库贷挂钩”，“钱随粮走”的办法供应和管理，确保粮食销售后能及时足额将贷款本金、利息归还农业发展银行。农业发展银行按收购计划及进度，保证收购资金及时到位，收一斤粮，给一斤粮的钱，监督使用；国有粮食企业卖一斤粮，必须还回一斤粮的本息，不得挤占挪用。农业发展银行要切实加强资金监管，对低价亏本售粮造成贷款难以收回或挤占挪用粮食收购资金的，要停止贷款，并坚决查处。各级政府应把粮食企业风险基金列入财政，确保项目，做到及时拨补、足额到位，管好用好。
还有一个重要的方面，也是前面三项政策能否实施的前提，就是国有粮食企业要有改革的紧迫感、危机感，要加快自身改革，切实转换经营机制，真正面向市场，做到自负盈亏。要坚决实施减员增效、下岗分流和再就业工程，大力改善经营管理，降低流转费用，提高市场竞争能力。只有这样，国有粮食企业才能生存和发展，也才能真正发挥好粮食流通主渠道的作用。
有人认为，这次新粮改，加强了政府干预和宏观调控，尤其是只允许国有粮食收储企业在农村收购粮食，是恢复“垄断”，是过去统购统销的翻版，不符合市场经济的原则。甚至有人说，这不是改革而是倒退。事实上，正好是这些人不懂市场经济，不了解改革的规律。市场经济从来就不排斥政府的宏观调控，尤其是在粮食问题上，没有一个国家是彻底放开、放任不管的。相反，任何一个国家对粮食都是政府管理，对粮食价格实行干预。从美国的价格支持政策到日本的管理价格制度、欧共体的干预价格和门槛价格等等，无不是对粮食价格和市场的严格监控。如果认为搞改革就是什么都放开，搞市场经济就是政府不管，则不仅是幼稚的，也是危险的。1992年，一些地方盲目放开粮食收购和价格，结果大量私商进农村抢购粮食，粮食市场混乱，粮价猛涨，国家不得不采取抛售专储粮等措施，才把粮价稳住，为此，付出了巨大代价。朱镕基强调说，粮食是关系国计民生的重要战略物资，世界上没有哪个国家对粮食经营和流通是完全放开的。我国有12亿多人口，9亿多农民，保持粮食生产、流通和稳定至关重要。如果实行粮食收购、价格、市场“三放开”，在粮食多了的时候，各类企业和私商粮贩不会积极入市收购，或者压价收购农民的粮食，将会造成市场粮价的下跌，严重损害农民的利益，进而影响农业和粮食生产的发展；在粮食少的时候，各类企业和私商粮贩都直接到农村抢购粮食，甚至“囤积居奇”，将会导致粮价暴涨，城镇居民难以承受，并引发社会不稳定因素。这两种情况我们都经历过了，而且付出了沉重代价。我们千万不要好了伤疤忘了痛，必须保持清醒的认识。因此，朱镕基非常坚定地说：从我国的基本国情出发，为了保障农民收入的稳定增长，对农民出售余粮，只能由国有粮食收储企业按保护价敞开收购，不能侈谈什么“放开”。
这次新粮改方略汲取了过去粮改的经验和教训，既不重走统购统销的老路，也不走一放了之的绝路，而是把宏观调控和市场经济机制有机地结合起来，使之相辅相成：一方面，完善市场形成粮食价格的机制，健全粮食市场体系，促进国有粮食企业成为市场主体，放开放活粮食零售市场，这些必然加强市场经济机制优化配置粮食资源的基础性作用，另一方面，进一步健全国家粮食储备，充实粮食风险基金，实行粮食保护价制度，实行粮食收购资金封闭运行，只许国有粮食收储企业到农村收购农民的余粮等，这些宏观调控措施的主旨在于保持粮食总量平衡，维持市场稳定和保护农民积极性，不仅不会削弱市场经济机制的作用，而且会保证市场经济健康顺利发展，维护正常的市场秩序和保护广大农民利益。
另外，国家对除粮食收购以外的流通环节都是放开的。国有粮食收储企业对粮食的收购价(定购价、保护价)是省级政府在国家政策指导下制订的，但其销售价由国有粮食收储企业在顺价销售的原则下自主确定。允许私营粮食加工企业加工粮食，但其原料必须从国有粮食收储企业进货，不得直接从农民收购。粮食零售环节完全放开，粮店可自由进货、自主定价，县以上的粮食批发市场和各类集贸市场不但允许存在，而且要放开、搞活、管好。这都是统购统销时代不可能存在的。
新粮改还有一个突出的特点，那就是政府不是用行政命令的形式管理与调控粮食市场，而是用价格政策进行间接的市场调节。这是许多国家使用过的方法，也是实践证明行之有效的方法。新粮改确定的价格调控体系是，国有粮食部门首先以粮食定购价征购一定量粮食，定购粮收购价原则上保持稳定，并高于市场价和保护价；当市场粮价下跌，为保护生产者利益，政府制定主要粮食品种的收购保护价，按保护价收购农民手中的余粮；当市场粮价居高时，农民可以自由出售自己的余粮；为保护消费者利益，政府制定主要粮食品种的销售限价，并兼顾消费者和经营者的利益；当粮价过度波动时，政府主要依靠储备粮吞吐和粮食进口等经济手段，通过调节市场供求，促进市场粮价稳定在合理水平上。例如，当市场粮价下跌到接近或低于保护价时，政府及时增加储备粮收购；当市场粮价涨至销售限价时，政府及时抛售储备粮，以稳定市场粮价；当出现一般性自然灾害和局部地区粮价上涨时，由省级政府动用省级储备粮进行调控；当出现重大自然灾害或全国性粮价上涨时，国务院动用中央储备粮救灾和平抑粮价。这样，构成了完整的粮食价格体系，在不同的市场环境下相应的粮食价格机制就自动发挥调节作用，灵活快速，改变了过去靠行政手段调节的滞后性。由此可见，新粮改方略不仅是正确的，而且也是科学的，自然也一定是有效的。粮改方案：“四分开一完善”。新粮改确定的改革原则，便是“四分开一完善”，即实行政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老财务挂账分开，完善粮食价格机制，更好地保护农民的生产积极性和消费者的利益，真正建立起适应社会主义市场经济要求、符合我国国情的粮食流通体制。
一是政企分开。政企不分不仅造成国有粮食企业吃财政和银行大锅饭的状况，而且是造成粮食流通不畅、体制不顺等诸多弊端的一个重要原因。在市场经济条件下，国有粮食企业具备企业的性质，参与竞争，自负盈亏，但国有粮食企业由于受其经营的商品本身性质的限制，又存在着许多不同于企业的特点。在计划经济体制下，国有粮食企业只要按照国家的指令性计划完成各项任务就可以；在市场经济条件下，则要兼顾社会效益和经济效益，这种兼顾本身就是一种矛盾。当生产粮食供小于求时，粮食价格呈上升趋势。政府从宏观调控的角度看，为平抑市场粮食价格，要求国有粮食企业不能再买进粮食，而应当抛出粮食。可是从企业经营的角度看，此时正是购进粮食等待增值或加价销出的好机会，可以赚取比平时更多的利润。因此，这时国家的要求和国有粮食企业本身的利益是相背离的。1993年的粮食风潮，不是粮食少了价格才涨，而是粮食多了的时候出现“买难”，原因固然有多方面，但国有粮食企业为了弥补放开经营后的库存亏空而抢购早籼稻则是其中的一个重要原因。在粮食销售价格下跌时，情形刚好相反。1984年农业丰收，国有粮食企业从国民经济全局考虑，应该大批收购，保护农民利益，事实上许多粮食企业不但没有这样做，反而大量抛售，据估计当年至少多销50亿公斤，造成“谷贱伤农”的严重后果。
国有粮食企业两重性的矛盾共存于粮食流通这个整体中，它们之间的矛盾冲突从来没有停止过。不改变这种政企不分的局面，粮食流通体制改革就根本无从谈起。因此，此次的新粮改把政企分开作为首要的内容来进行。
所谓政企分开，就是通过分离人、财、物，使粮食主管部门与粮食企业真正脱钩，使企业成为真正的经济实体。粮食行政主管部门代表政府，应对全社会粮食流通进行管理，要与粮食企业在人、财、物等方面彻底脱钩，不得参与粮食经营，不得直接干预企业的经营活动。所有国有粮食企业，包括乡镇粮库，都要面向市场，实行独立核算，降低生产经营费用，增强竞争力，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体，不承担粮食行政管理职能。
二是中央与地方的粮食责权必须明确划分。粮食工作实行中央统一领导、分级负责的体制。省级政府要对本地区粮食工作全面负责，确保本省粮食供求的基本平衡。而中央的主要责任则在于制定中长期粮食发展规划；搞好全国粮食总量平衡；确定粮食购销政策和价格政策的基本原则；对粮食进出口实行统一管理；负责中央储备粮储备和管理并承担费用与利息补贴；搞好粮食流通设施的规划，负责中央直属库的建设；推动全国粮食市场体系的发展，指导和协调省间粮食调剂与调运；发生特大自然灾害或全国性的粮价大幅度上涨时，动用中央储备粮和采取其他方式救灾、平抑粮价；出现全国性粮价大幅度下跌时，及时收储中央储备粮。总起来说，中央政府集中抓好全国粮食供求总量的宏观调控，地方政府则对本地区粮食生产和流通全面负责，发展粮食生产，搞好粮食收储，保证粮食供应，稳定粮食价格。
三是粮食储备和经营必须分开。中央和地方的储备粮与企业经营周转粮要在管理上分开，真正做到储得进、调得动、用得上，并节约储存成本费用。要加快完善中央和地方两级粮食储备体系。无论是产区和销区(特别是销区)的政府都必须保证有充足的合理粮食储备。
四是将新、老财务挂账分开，并由中央和地方财政共同分担，限期归还。中央财政将负担除少数主销区以外的亏损挂账在限期内的全部利息。粮食企业要通过减员增效、改善经营、降低费用、提高效益，尤其是坚持顺价销售的原则，保证不发生新的亏损，在还本限期内，从经营利润中逐步归还亏损挂账的本金。为确保今后不再出现新的挂账，要切实做到收购资金封闭运行。今后，粮食收购资金要严格按照“库贷挂钩”的办法供应和管理，坚决实行“钱随粮走”的办法，确保粮食销售后能及时足额将贷款本息归还农业发展银行。农业发展银行要切实加强对粮食收购、调销、储备资金的全过程监管。严禁再出现挤占挪用粮食收购资金的情况，对违反规定者要坚决查处并停止贷款。
五是进一步完善粮食价格形成机制。今后在正常情况下，粮食价格主要由市场供求决定，粮食企业按市场价格经营粮食。为了保护生产者利益，政府制定粮食收购保护价敞开收购农民的余粮；为了保护消费者的利益，政府制定粮食销售限价，作为调控目标。当市场粮价低于保护价或超出销售限价时，依靠储备粮吞吐等经济手段，通过调节市场供求，促使市场粮价稳定在合理水平。
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