唐代的经济政策较汉代为积极，较具发展和进取精神。唐代政府对人民亦较大方和宽容。任由农家卖田地、盖大楼、办工厂，农民要弃农从工商，亦悉随尊便，政府无不欢迎。不过不再给土地而已。但后人又有批评，说唐代分给土地，又准出卖，岂不自相矛盾，破坏制度？其实田地既给了农民，任由农民处理，也非不合理。
唐代之100亩相当于汉代之200亩，唐代何以有如此多土地分人民？因分到地的有人卖出，故不愁无地可分。
如占田过多则受罚，但如在宽乡占田多则不罚，可见唐代政府用心颇深，且有意义。汉高祖时，参与朝政者多非读书人，故初无制度，直到汉武帝时才有定制。但唐太宗时，参政的多为读书人，懂得治理之道，所以订出好政策，好制度。所谓“律”、“令”、“例”，三者有所分别：“律”是原定的，如唐高宗时禁止卖买口分田便是“律”；“令”是新出的，如唐代某帝下的“令”；至于“例”，如太宗时所订《唐律》，文字简洁而不能过多，于是在“疏”中说明之，如为了造船而卖田，须经政府按律制定准许，这就是“例”。
世上无十全十美之事，亦无十全十美之制度。任何良好之制度难免会有些缺点。
综上所述，由于田地买卖持续地进行，普通民户虽占田不能过100亩，但由于公卿百官分田数量巨大，且有豪强兼并，再加上户口册之整理，要不断地长期保持准确无讹，实在相当困难，因时日一久，显出人之惰性，造成户口册人口登记之紊乱与缺失，在所难免。
由于人口之流动性大，造成户籍之不实。如戍边之军人，政府照例免其租庸。戍边六年后还乡，户口便有变动。玄宗时，戍边者死亡，而边将并不呈报。天宝年间，户口使王鉷竟按旧户籍册免除6年租庸外，向其家征收30年之租庸。或有误会人民逃庸重罚之，使家属惟有逃亡。由于历经安史之乱与荒年，或屯兵地区之赋税不上交中央，使国家府库匮乏。天宝十四年，已报之户890万有奇，至肃宗乾元三年，仅190万户有奇而已，户籍顿减，更难整理。于是租庸调制不得不废弃而以两税制代之。
1.两税制成立经过
凡历史上任何一种制度之改变，均非一蹴而就。事先必经过一番酝酿，始告形成。唐代自经过安史之乱的连年战祸，人口剧减，百废待兴。国家需款孔急，乃于唐代宗大历元年下诏：凡天下苗一亩须缴税15钱，因国家需钱孔急，不能等秋收时才征收钱，故青苗时即须征收，号称“青苗钱”。
又每亩收“地头钱”20钱，亦通称“青苗钱”。此即唐代按亩征税之开始。至代宗五年已成定制。夏季上田亩税六升，下田亩税四升；秋季上田亩税五升，下田亩税三升。青苗钱则每亩较前加征一倍。此种夏、秋两季分征之法，即两税制实行之先声。
两税制之正式成立，始于唐德宗建中元年，为宰相杨炎所创。此由于肃宗至德以后，天下兵起，人口凋耗，版图空虚，赋税之征收，不能统筹划一，纲纪荡然，国库收入无几。户籍中如富户多丁口，因官宦及信佛、道得免，贫困无所凭借，丁口因死亡或迁走者，而户籍仍存，仍须征税。天下且多残瘁，造成乡居原地之土著，不足一成。杨炎洞察其弊，遂奏请行两税法。
两税制之法，主要是：“凡百役之费，一钱之敛，先度其数，而赋于人，量出制入。户无主客，以见居为簿。人无丁中，以贫富为差。不居处而行商者，所在州县税三十之一。度所取与居者均，使无侥利。居人之税，秋夏两入之，俗有不便者三之。其租庸杂徭悉省，而丁额不废。其田亩之税，率以大历十四年垦田之数为准，而均征之。夏税尽六月，秋税尽十一月。”
杨炎的两税制，固然有人称赞，但世人责骂者甚多。此制度一直影响后世逾1000年，一直推行到民国时代，可说是开创了中国今后的税制。
2.两税制是认田不认人
欧阳修在《旧唐书·食货志》中描写两税制说：“租庸调之法，以人丁为本。自代宗时，始以亩定税。而敛以夏秋。”井田制因“履亩而税”而遭破坏；唐代之租庸调制亦因“以亩定税”而遭破坏，即开始认田不认人。
两税制的原则是“量出为入”，即是唐代政府用多少钱而预定收多少税，并非每年编制预算，而是以唐代宗大历十四年为标准。不理是否主户抑或客户，一律以登在该地之户口册为准。
如有人自上海至广州，至广州住下即是客户。此客户本来经商，不必付税。原想发财，但生意亏了本，只好为广州大地主种田，耕种100亩而给地主40石租。而地主只须纳粟2石给政府。此乃人类悲剧，历史上不能避免。但现今之两税制，不管你是主户还是客户，不理你是16岁还是21岁，均以贫富产业多少为收税的标准，此即与租庸调制主要不同之点。新增添的一点，即不居处（自由的）而行商的，抽税三十分之一。以付税给政府而言，大家一律平等看待。梁任公曾言佩服中国历史上之一些措施与制度，但他遗憾中国没有革命。其实中国并不需要革命，因所定制度合理之故。
两税制以田亩为主，其实即为资产税，即有多少资本抽多少税，并以大历十四年为收税之标准。此制在当时有极大之震撼，可说毁誉参半。
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