——重建合法性基础的长期行动

        中国20年的改革并不仅仅局限于经济领域，实际上也涉及到了政治领域。率先启动的政治领域的变革为经济领域和社会领域的变革开辟了通道，而经济领域和社会领域的变革又反过来推动了政治领域的进一步变革。尽管政治领域的变革滞后于经济领域的变革，但是变革确实是发生了，而且变革的广度和深度都超过了许多人的想像。20年的经验显示，中国的政治体制并不是一个“僵化”的体制，而是一个富于“弹性”的体制，它有能力适应不断变化的内部和外部环境，因势利导地改变自己的形态。

        

“人大”与“选举”制度的改进

        为了加强自己的民主合法性基础，1978年以来，中国政府有意识地着手逐步完善人民代表大会制度，使这一制度的实际状况与《宪法》的承诺逐渐接近；与此同时，也着手“逐步完善”选举制度。目前，各级人民代表的选举、各级人民代表大会的各项活动特别是立法和对政府官员的任免，基本上都掌握在党和政府手中。但是在改进基层选举方面，中国确实取得了历史性的进步。1978年以来，中国选择了一条自下而上的、渐进式的民主改良之路。到目前为止，最引人瞩目的政治改革成就，是以村民自治为代表的“草根民主”。80年代初期实行“政社分离”，撤消人民公社，恢复乡政府，并确立了乡级人民代表的直接选举制度。

        尽管政府保持了对代表选举过程的有效控制，但是随着民主意识的普及和选举竞争的加剧，当选的人民代表的自主性在逐渐增强，相应地政府对代表的投票活动的控制能力也在逐渐下降。人民代表“不听话，乱投票”的倾向也开始抬头，上级指定的候选人落选、上级讨厌的候选人当选的事件也不时发生。在这种情况下，为了顺利当选，各级政府官员不得不越来越关注“民意”。尽管在总体上政府仍然能够有效地控制选举结果，但20年来人大的“议会功能”确实在逐渐加强。

        

拓宽政治参与的渠道

        除选举之外，在目前的中国，有组织的政治参与渠道只向“民主党派”和“人民团体”开放。但老百姓和知识精英都有各自的政治参与渠道和参与方式。知识精英选择“关键时刻”通过大众传媒进行的“献计献策”活动，已经预示了盛行于西方国家的“院外活动”的“苗头”。与此同时，地方政府作为“压力集团”对中央政府的“游说”活动正在迅速发展。

        民主党派和工商联也日趋活跃，为了向执政党和社会公众证明自己存在的价值，各民主党派越来越积极地利用各种机会发挥“建议和批评”职能。1978年以来，各人民团体的“政府工具”色彩在渐渐减弱，而它们的“代表性”功能却在持续增强。与十几年前相比，它们变得越来越像“利益集团”。例如，进入90年代中期以后，工会和妇联自觉地担当起了国有企业下岗职工代言人的角色，为他们的利益奔走呼号。但总的看来，社会团体的参政活动仍较微弱，对中国的高层政治决策影响较少。

        为了提高行政效率、遏制官员的腐败从而赢得民心，在“选举”和“议会”之外，政府还开辟了一些特殊的政治参与渠道。各级地方政府纷纷开设“热线电话”、设立地方行政首长“接待日”，以听取人民群众的“呼声”。电视台、广播电台和报社也都开设了“热线电话”，帮助政府收集群众意见。但是，“热线电话”和“接待日”仅仅是老百姓“反映意见”的渠道，至于“要求”能否得到满足，“意见”能否得到采纳，完全取决于政府的态度。近年来，“政务公开”“村务公开”“厂务公开”等各种形式的“公开化”改革逐渐推广开来，增加了公共管理的透明度。

        中国的知识精英要比普通百姓幸运得多，改革大大拓展了他们参政的机会，尤其是那些致力于经济发展和社会稳定的经济学家的建议，受到政府的重视和鼓励，他们甚至可以直接进入官方决策机构，充当参谋，或是直接出任党政官员。今天的一些学界精英，每逢重大时刻，如党代会和人代会换届的时候或每年的“两会”前夕，都会利用各种媒体发表意见，试图以此影响政府的决策。

        综合来看，在当下的中国，真正有组织的压力集团是地方政府。如今为了竞争有限的中央财政资源，使本地区分得一块更大的蛋糕，通过密切地方官员与中央官员的个人关系，通过各种办法积极地影响中央决策。各级地方政府都在北京设立了“办事处”，办事处的主要职能之一就是沟通信息、联络地方政府和中央机构的感情。

        

从“法制建设”到“依法治国”

        中国法治建设的起点是恢复检察院和法院，随后进入了“法制建设”阶段，近来又进入了一个新的阶段，其标志就是中共十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”。“文革”中被撤销的检察院和法院得到恢复，但是司法独立至今仍然没有得到保障。尽管《宪法》把法院和检察院首长的任免权赋予了“人大”，但是党政领导对本级法院和检察院的人事任免却具有实际上的决定权，而且法院和检察院的财政拨款也掌握在政府手中。

        从1979年至1997年底，全国人民代表大会及其常务委员会制定了328件法律和有关法律问题的决定，国务院发布和批准了791件行政法规，30多个省、直辖市、自治区的人民代表大会及其常务委员会制定和批准了7000多件地方性法规。如此规模的立法活动在中国历史上是前所未有的。这一时期，制定了第一部《民法》，修改了《刑法》，改革了刑事诉讼制度，确立了“无罪推定原则”。当然，立法的成就并不等于法治的成就。“有法不依”“执法犯法”“徇私枉法”“以权代法”“党政干预”等现象仍然存在。

        早在1979年中共中央就要求在大、中、小学开展法律教育。从1986年开始，中国发动了全民普法运动。1986～1990年期间，普法教育的对象是各级干部和青少年。1991～1995年期间，普法对象扩展到工人、农民、知识分子、干部、学生、军人、个体劳动者以及其他一切有接受教育能力的公民。与此同时，还在大、中、小学开设了法律课程。

        中共十五大是中国法治建设的一个重要的转折点，标志着中国从“法制建设”阶段进入了“依法治国”阶段。十五大报告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变。”毫无疑问，“依法治国”原则的提出是一个历史性的进步。这一原则要求，从普通公民到公职人员，从一般社会组织到国家机构，在法律面前都是平等的，都要受到法律的规范，都要服从法律。它强调“依法治权”“依法治官”，强调不能仅仅把法治的对象局限于不掌握任何权力的普通老百姓。它强调不能把领导人的讲话当作“法”，不能把违背领导意志当作“违法”，任何个人意志不经过法律程序都不能成为治国准则。它追求的目标是国家政治生活、经济生活和社会生活的法治化，法律和制度的连续和稳定，避免“因言废法”“因人改制”的历史规律重演。

        (节选自《经济增长、社会公正、民主法治与合法性基础》)
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